SŁAWOMIR SOWIŃSKI
Jeden z wybitnych francuskich politologów stwierdził niedawno, że V Republikę do upadku przywiodą jej lewicowe media i jej urzędnicy. W Polsce tworząca swój gabinet cieni opozycja ogłosiła, że jednym ze sposobów uzdrowienia państwa jest radykalne odchudzenie administracji. Warszawskie media z niejakim sarkazmem odnotowały przyznanie kolejnych nagród finansowych stołecznym urzędnikom.
Od stu z górą lat przyzwyczailiśmy się do narzekania na rozbudowaną i bezduszną biurokrację. Kolejne już pokolenia, żywiąc swą wyobraźnię obrazami z "Procesu" Franza Kafki, powtarzają, że kiedyś administracji było dużo mniej, przepisy były dużo prostsze, a urzędnicy bardziej kompetentni i mniej skorumpowani. I choć w podobnym tonie narzekamy czasem także na nasze szkoły, sądy czy placówki służby zdrowia, to tylko w przypadku procedur i administracji powtarzamy podniesionym głosem: uprościć, odchudzić, zlikwidować.
Owo narzekanie, ów negatywy stereotyp biurokracji ma w sobie zapewne wiele istotnych racji, które znajdują potwierdzenie w setkach tysięcy realnych absurdów komplikujących nasze życie. A jednak, powtarzając nasze antybiurokratyczne zaklęcia, zdajemy się zapominać, że sprawna biurokracja to w istocie jeden z filarów i najskuteczniejszych wynalazków nowoczesnego zachodniego świata. Niezwykle uniwersalne narzędzie, które wielkie masy ludzkie albo oderwane od siebie, luźne społeczne gildie przemienia (choć oczywiście nie wszędzie i nie zawsze) w profesjonalne, kooperujące i demokratyczne społeczeństwo.
Tak mniej więcej rodzące się sto lat temu społeczeństwo biurokratyczne opisywał Max Weber. W tym obrazie chodziło mu jednak nie tyle o krytykę, ile o podkreślenie, że w nowoczesnym społeczeństwie biurokracja staje się jedyną w zasadzie logiką, jedynym kręgosłupem mogącym racjonalnie zorganizować życie wielkich zdemokratyzowanych mobilnych mas.
W istocie to urzędnik i wystawiony przez niego dokument zadecydowały dziś niemal bez reszty o naszej zbiorowej tożsamości i naszym codziennym życiu. To odpowiednia urzędowa procedura daje dziś prawo do posługiwania się imieniem, nazwiskiem oraz przynależnymi im numerami identyfikacyjnymi, do używania tych albo innych tytułów, do legalnej pracy, legalnego biznesu, legalnego mieszkania czy uznania za pełnoprawny związku małżeńskiego. Można się oczywiście na sytuacją taką zżymać, ale trudno zaproponować realną alternatywę. Odkąd bowiem zdecydowaliśmy się żyć w społeczeństwie masowym - lub mówiąc nieco modniej, globalnym - jedną z podstawowych życiowych potrzeb stała się nieustanna mobilność i wchodzenie w setki i tysiące rozmaitych kontaktów. Z naszymi klientami, podwładnymi, szefami, potencjalnymi partnerami, usługodawcami, sprzedawcami, nauczycielami czy choćby przygodnymi towarzyszami podróży. Najczęściej ludzi tych zupełnie nie znamy i nigdy nie poznamy. Jedyną zatem metodą postępowania w większości tych relacji wydaje się wchodzenie na drogę mniej lub bardziej formalnych procedur, dzięki którym rozliczne sprawy naszego codziennego życia możemy załatwiać w miarę sprawnie, w miarę przewidywalnie i w miarę bezstresowo. Nie angażując nadmiernie ani naszej psychiki, ani emocji, ani moralności.
Powie ktoś, że to dość nieludzkie, bo w zwykłych kontaktach zamiast biurokratycznych procedur lepiej sprawdza się przyzwoitość, zdrowy rozsądek i elementarne zaufanie. Kłopot polega jednak na tym, że odkąd za społeczny ideał uznaliśmy pluralizm, wielość gustów, interesów, wrażliwości i punktów widzenia, odtąd dwóm przypadkowo spotykającym się Smithom, Mllerom lub Kowalskim coraz trudniej znaleźć grunt, na którym wspólnie mogliby posadowić swe poczucie przyzwoitości, zdrowy rozsądek, a zwłaszcza zaufanie. Co więcej, wszechogarniający nas paradygmat rządów prawa sprawia, że nawet tam, gdzie takie nieformalne i bliskie kontakty uda się nawiązać, prędzej lub później, dla ich utrwalenia i potwierdzenia, decydujemy się je usankcjonować i sformalizować. Dlatego na przykład Unia Europejska - zachęcając Smithów, Mllerów i Kowalskich z jednej strony do coraz ściślejszej kooperacji, z drugiej zaś do trwania przy swych kulturowych odmiennościach - stać się musiała spinającą europejską różnorodność machiną biurokracji.
I tak już chyba jest, że porzucając świat swojskich twarzy, znaczeń i zapachów na rzecz społeczeństwa zmian, szans i wyborów, musimy się zgodzić, że słowo, grymas twarzy czy wymowny gest będą w międzyludzkich kontaktach coraz bardziej zastępować urzędowe pisma, regulaminy i paragrafy. I jakkolwiek taka cena może nam się wydawać wygórowana, to właśnie dzięki niej naszą kapitalistyczną ziemię obiecaną - niczym budowę z klocków lego - możemy dość łatwo modelować, udoskonalać i przebudowywać.
Tak brzmieć by mogła zapewne słynna demokratyczna triada, gdybyśmy chcieli ogłosić ją nie w roku 1789, ale dziś. Czy nam się to podoba czy nie, bez biurokracji nie ma demokracji. To demokracja bowiem rodzi aspiracje drzemiące kiedyś w milionach biernych ludzi. To ona obiecuje każdemu wolność, wybór własnej drogi i określenie własnych celów. To ona wreszcie utwierdza mit powszechnej równości, zgodnie z którym nie ma już lepszych i gorszych, mądrych i głupich, geniuszy i prostaczków. Są tylko równi w swych prawach i obowiązkach obywatele.
W efekcie - jak po mistrzowsku opisał to Ortega y Gasset - w kluczowych, a niegdyś ekskluzywnych punktach naszego publicznego życia: w urzędzie, w banku, na dworcu, na uniwersytecie, pojawia się dość nieprzewidywalny tłum petentów, chcących szybko skorzystać ze swej demokratycznej szansy. Nikogo z tego tłumu nie można pominąć ani wstępnie zdyskwalifikować. Wszyscy chcemy być bowiem potraktowani demokratycznie, a więc jednakowo serio, sprawiedliwie i uważnie. Bez względu na nasze realne możliwości, osiągnięcia i umiejętności.
W takiej sytuacji jedyną drogą wspólnego podejmowania decyzji, rozstrzygania nieuchronnych sporów i dzielenia ograniczonych dóbr pozostaje formalna biurokratyczna procedura. Egzaminacyjny test, regulamin, ankieta, ustalona formalnie kolejność zgłoszeń czy kryterium liczby punktów bądź procentów. I to od jakości owej biurokratycznej machiny oraz umiejętności obsługujących urzędników zależy to, czy obsłużeni zostaniemy szybko i - co ważniejsze - w przekonaniu o sprawiedliwości, bezstronności i obiektywności.
Tylko zatem droga biurokracji daje szansę na codzienne godzenie ze sobą dwóch sprzecznych demokratycznych obietnic - tej o indywidualnej wolności i tej o powszechnej równości. I tylko na niej odtwarzać możemy nasz wielki demokratyczny mit, zgodnie z którym - choć faktycznie różni nas prawie wszystko i każdy chce być od innych lepszy, szczęśliwszy i bogatszy - tak w ogóle, formalnie, wszyscy jesteśmy równi i stanowimy wielką demokratyczną wspólnotę.
Swój urok czy też swą wartość biurokracja ujawnia nie tylko na co dzień, ale także w sytuacjach nadzwyczajnych. Dzieje się tak na przykład wtedy, gdy z różnych powodów dokonuje się w naszym życiu jakaś istotna zmiana. Gdy kogoś bliskiego tracimy albo ktoś bliski obok się pojawia. Gdy zmieniamy dotychczasowe środowisko, miejsca pracy lub zamieszkania. W takiej sytuacji różne biurokratyczne procedury - państwowe, ale także na przykład kościelne - pomagają z jednej strony zachować niezbędną ciągłość egzystencji, z drugiej zaś nową sytuację formalnie usankcjonować, a tym samym symbolicznie oswoić. Przez nadanie imienia, nowego nazwiska, nowego statusu lub choćby tylko zmianę miejsca zameldowania. Tym samym biurokratyczne procedury pomagają nam oswajać otaczający nas świat dokładnie tak samo, jak niegdyś pomagały rozmaite mity, rytuały i obrzędy.
Inny nadzwyczajny walor biurokratycznych procedur ujawnia się tam, gdzie pojawią się rozmaite procedery. Gdzie łamane jest prawo, gdzie zawodzą etyczne kodeksy i zwykła ludzka przyzwoitość. Wyraźnie widać to choćby w dzisiejszej Polsce i wiedzą o tym dobrze prokuratorzy, dziennikarze śledczy i wszyscy, którzy choć trochę interesują się sprawą Rywina, aferą starachowicką czy lobbingiem w sprawie automatów do gry. Z wszystkich tych procederów i toczonych w ich sprawie śledztw wynika dość oczywista lekcja: urzędnicza maniera pisania służbowych notatek, poprawnie prowadzona ewidencja dokumentów, stosowanie elementarnych zasad archiwizacji, prowadzenie protokołów i stenogramów, wreszcie rejestrowanie rozmaitych wizyt, przepustek, spotkań czy choćby rozmów telefonicznych albo SMS tworzy dyskretną, ale mocną sieć, za pomocą której nawet początkujący dziennikarz lub prokurator prędzej czy później schwyta najbardziej doświadczonego i wijącego się jak piskorz aferzystę. Dzięki elementarnym biurokratycznym procedurom łatwo można było ustalić, kim dla pana Jaskierni jest niejaki pan Skórka albo ile ukryć chce ten czy inny bohater afery słynnego producenta filmowego.
Lekcja druga, która z tego wszystkiego wynika, jest zaś taka, że ignorowanie w działalności publicznej i tej państwowej, i tej pozapaństwowej elementarnych biurokratycznych procedur jest dziś podejrzane i w zasadzie kompromitujące. I jako takie dyskwalifikować winno w oczach wyborców, partnerów i klientów.
Powtórzmy - nie tylko polskie doświadczenia pokazują, że sprawnie działająca biurokracja dyskretnie nas oplata swą niewidzialną nicią, która zaciska się na szyi i rękach tych, którzy nerwowo próbują ukryć coś pod stołem. Dzięki temu staje się trochę mimowolną, ale mocną osnową praworządności. Tam zaś, gdzie jej brakuje, otwiera się szeroka brama dla wszelkiej maści ludzkich słabości, z którymi potem walczyć już można tylko metodami rodem z operetki - na prowokacje, na konfrontacje, na uniesienia, długie moralizujące arie i monologi.
Głosząc pochwałę, a właściwie konieczność biurokracji, nie trzeba jej - rzecz jasna - od razu gloryfikować. Nikt zatem rozsądny nie może tracić z oczu ani widma biurokratycznego kafkowskiego dyktatu, ani tego, że biurokratyczne instytucje - podobnie jak wiele innych społecznych wynalazków nowożytności - mają przemożną skłonność do samo rozsiewania się.
Dostrzegając to, winniśmy jednak nie tyle prężyć polityczne muskuły albo załamywać ręce, co raczej skonstatować, że administracja i biurokracja to w demokratycznym społeczeństwie potężna czwarta albo (licząc razem z mediami) piąta władza. I jak każda władza czyniona ludzką ręką - choć jak uczy św. Paweł pochodzi ona od Boga - narażona jest na dobrze znane i opisane zagrożenia oraz pokusy. Aby zaś te zagrożenia i pokusy jakoś ograniczać, niepotrzebna jest żadna antybiurokratyczna krucjata, ale równie dobrze znana demokratyczna praktyka równoważenia wpływów, wzajemnej kontroli i ograniczonego zaufania. Dla dobra samych urzędników i samej administracji jej władzę regularnie winni dozorować dysponujący demokratycznym mandatem politycy, dziennikarze i w razie potrzeby sędziowie.
Tylko tyle czy aż tyle? Raczej to drugie. Ten banalny na pozór postulat nie jest bowiem wcale łatwy ani oczywisty w społecznej praktyce. Każdy na przykład, kto zna z bliska działanie różnych publicznych instytucji - zwłaszcza niższego i średniego szczebla - wie, jak często demokratycznie wybrana władza z braku czasu albo kompetencji, zajmując się "ważniejszymi sprawami", obdarza swą administrację pełną samodzielnością i bezgranicznym zaufaniem. W takiej zaś sytuacji osamotnieni urzędnicy - nawet gdyby byli aniołami - prędzej czy później będą musieli tworzyć samousprawiedliwiające się absurdalne procedury-monstra, które uzasadniać będą ich absolutną i samotną władzę. I to właśnie wtedy nasze urzędy, organy samorządowe, szpitale czy uniwersytety przypominać zaczynają widma znane z "Procesu" Franza Kafki. Inną, pozornie przeciwną praktyką bywa model politycznej czystki. Usuwanie przez nowo wybraną demokratyczną władzę całej lub prawie całej zastanej administracji i zastępowanie jej własną. Kadrami zaufanymi politycznie, ale pozbawionymi często i elementarnych kompetencji, i jakichkolwiek doświadczeń. Ale wtedy także otwiera się szeroka droga do biurokratycznego widma. Tam bowiem, gdzie w sprawowaniu władzy brak siły argumentów, prędzej czy później szuka się argumentów siły.
Istotnym zatem wyzwaniem, jakie niesie ze sobą biurokratyzacja naszego codziennego życia, nie jest walka z nią, ale budowanie jej rozsądnego, na przykład politycznego, otoczenia. To zaś - przynajmniej w warunkach demokratycznych - ostatecznie zależy od szerokiej świadomości obywateli i jakości polityków, jakich ci pierwsi zechcą wybierać. A w tej perspektywie propagowanie prostych - na przykład antybiurokratycznych - recept zawsze wydaje się mało rozsądne.
Kończąc i podsumowując, powtórzmy - aby biurokracja nie stała się hydrą, nie potrzeba jej ani zaślepionych pochlebców, ani tym bardziej walczących z nią błędnych rycerzy. Jako potężny mechanizm i potężna władza na wszystkich swych szczeblach biurokracja potrzebuje świadomych jej zalet i wad obywateli oraz towarzyszących jej kompetentnych polityków. My zaś wszyscy jako nowoczesne społeczeństwo potrzebujemy coraz nowocześniejszej, coraz wydajniejszej i być może coraz bardziej rozbudowanej biurokracji.
Dokładnie tak samo, jak potrzebujemy sieci coraz to nowszych, szybszych i bezpieczniejszych dróg, po których łatwiej będziemy mogli się przemieszczać w setkach tysięcy goniących nas spraw. I dzięki którym więcej czasu, energii i spokoju będziemy mogli zostawić tam, gdzie żadne drogi ani żadne biurokratyczne procedury nie są potrzebne. W krainie naszych uczuć, naszych rodzin, naszych najbliższych.
jagaw7