POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE
Podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym
1. Organy prowadzące postępowanie.
A. Pojęcie organu administracji w doktrynie prawa administracyjnego.
W nauce prawa administracyjnego pojawiało się wiele definicji tego pojęcia, każda kolejna próba zyskiwała swoich sympatyków jak i przeciwników. Tak też za organ możemy uważać:
Ø wyodrębnioną jednostkę w administracji państwowej, posiadającą ustalony prawem zakres działania oraz podejmującą to działanie za pośrednictwem określonych prawem osób i w swoistych dla niej formach prawnych (J. Starościak);
Ø osobę lub grupę osób znajdującą się w strukturze organizacyjnej państwa powołaną w celu realizacji norm prawa administracyjnego w granicach przyznanych jej przez prawo kompetencji (J. Boć)
Problem zdefiniowania organu administracji publicznej zniknął, w momencie wprowadzenia Kodeksu Postępowania Administracyjnego, który to w art. 5 §2 pkt 3 wprowadził definicję tego pojęcia.
Ilekroć KPA mówi o organach administracji publicznej – rozumie się przez to:
· Ministrów (>art. 5 §2 pkt 4)
· Centralne organy administracji rządowej
· Wojewodów
· Działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej)
· Organy jednostek samorządu terytorialnego
· Organy i podmioty z art. 1 pkt 1 i 4 kpa
Organy administracji dzieli się według następujących kryteriów
1) Biorąc pod uwagę zasięg terytorialny:
a. Centralne
b. Terenowe
c. Naczelne
2) Ze względu na centralizację:
a. Scentralizowane/rządowe
b. Zdecentralizowane/samorządowe
3) Ze względu na skład osobowy:
a. Kolegialne
b. Monokratyczne
4) Ze względu na ich możliwość władczego rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej:
a. Decydujące
b. Pomocnicze
5) W zależności od zakresu i rodzaju wykonywanych funkcji:
a. o właściwości ogólnej
b. o właściwości szczególnej (specjalnej)
6) W zależności od sposobu obsady personalnej osób pełniących funkcję organu:
a. Wybieralne
b. Pochodzące z nominacji
7) Podział wynikający z reformy terytorialnej z 1998r.:
a. Zespolone
b. Niezespolone
Należy również zwrócić szczególną uwagę na kwestię oddzielenia pojęcia „organ administracyjny” od pojęcia „piastuna funkcji (kompetencji) organu administracji”. Tym drugim pojęciem określa się osobę, która wykorzystuje kompetencję organu, sama w sobie jednak organem nie jest. Nie możemy mówić o „organie” jeśli nie posiada on swojego piastuna, do czasu jego powołania możemy mówić jedynie o urzędzie organu i związanych z nim ewentualnych kompetencjach. Chociaż pojęcie „organu” jest z pojęciem „piastuna” ściśle związane, to nie można utożsamiać tych dwóch kwestii. Pojęcie organu jest pojęciem abstrakcyjnym, którego nie przypisujemy konkretnej osobie na stałe. Tak więc możliwa jest zmiana piastuna organu, która jednak nie przerywa ciągłości istnienia samego organu (np. organem jest prezydent miasta, a piastunem osoba fizyczna wybrana w wyborach). Równocześnie należy podkreślić, iż wszelakie rozstrzygnięcia w istniejącym porządku prawnym podejmuje zawsze organ, a nie jego piastun.
Każdy organ administracyjny aby sprawnie funkcjonować potrzebuje zorganizowanego „aparatu pomocniczego”, który w doktrynie określa się jako „urząd”. Zasady jego funkcjonowania określa zwykle sam organ. Takim aparatem pomocniczym stały się urzędy gminne/miejskie/dzielnicowe/wojewódzkie, które obejmują zespół środków materialnych i technicznych oraz osobowych przydatnych do pomocy organowi w celu realizacji jego zadań i kompetencji.
B. Organy wyższego stopnia.
Organy wyższego stopnia sprawują kontrolę instancyjną decyzji administracyjnych. Mają prawo weryfikacji decyzji ostatecznych w nadzwyczajnych trybach postępowania.
Według art. 17 kpa organami wyższego stopnia są:
1) W stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze
Samorządowe kolegia odwoławcze są „wyspecjalizowanymi ciałami (organami) administracyjnymi o charakterze orzeczniczym, których jedynym zadaniem jest rozpoznawanie (…) spraw administracyjnych, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 171 ust. 1 Konstytucji” (M. Kulesza). Tylko w wyjątkowych wypadkach organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego będzie inny organ niż SKO. Funkcję tą może pełnić np. wojewoda. W przypadku zawieranych porozumień pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego nie zmienia się właściwość organu II instancji.
2) W stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie
O tym, który minister będzie właściwy w danej sprawie decydują przepisy prawa materialnego, zawarte w ustawach szczególnych
3) W stosunku do innych organów administracji publicznej niż określone w pkt 1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością
Tymi innymi organami będą np. terenowe organy administracji rządowej zespolonej i niezespolonej (np. państwowy powiatowy, państwowy graniczny i państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, komendant granicznej placówki kontroli Straży Granicznej), prezesi niektórych agencji rządowych/państwowych (np. Prezes Agencji Rynku Rolnego), o właściwości organu II instancji decydują przepisy ustaw szczególnych
4) W stosunku do organów organizacji społecznych – odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku – organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością
C. Organy naczelne.
Według art. 18 kpa organami naczelnymi są:
1) W stosunku do organów administracji rządowej, organów jednostek samorządu terytorialnego (z wyjątkiem SKO, organów państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych) – Prezes Rady Ministrów lub właściwi ministrowie.
2) W stosunku do organów państwowych innych niż określone w pkt 1 – odpowiednie organy o ogólnokrajowym zasięgu działania.
3) W stosunku do organów organizacji społecznych – naczelne organy tych organizacji lub w przypadku ich braku – Prezes Rady Ministrów lub właściwi ministrowie sprawujący zwierzchni nadzór nad ich działalnością.
D. Zdolność prawna organów administracyjnych.
Zdolność prawna organów administracji jest określana jako zespół przesłanek decydujących o zdolności do podejmowania czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym, przy czym zdolność ta może mieć charakter zdolności ogólnej bądź szczególnej.
o Kompetencja ogólna organów administracji – „to zdolność prawna organów administrujących do załatwiania spraw administracyjnych w danym układzie postępowania” (K. Jandy-Jendrośka/J. Jendrośka). Przesłanki zdolności ogólnej znajdują się przepisach powszechnie obowiązujących, zarówno materialnych jak i ustrojowych oraz proceduralnych, które dają uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego szeroko pojętym organom administracji publicznej. Kompetencja ogólna organu administracji mieści się w kręgu jego zadań wyznaczonych przez odpowiednie przepisy o charakterze organizacyjnym, jednakże przepisy te nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do uznania tego organu za zdolnego do prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie – do tego trzeba posiadać kompetencję szczególną.
Właściwość ogólna wskazuje zatem na potencjalną możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i może wynikać bądź być ograniczana także wskutek zawieranych porozumień (np. pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego). Należy jednak pamiętać, że przekazanie właściwości ogólnej z jednego organu na drugi nie powoduje powstania dodatkowego organu, który jest właściwy do rozstrzygania spraw administracyjnych, a jedynie przeniesienie kompetencji, co oznacza, że organ, który przekazuje kompetencje „pozbywa się” jej na rzecz innego organu i od tego momentu nie ma już uprawnień do rozstrzygania danej kategorii spraw.
Podsumowując: kompetencja ogólna decyduje o tym, że jakiś organ może rozstrzygać w jakiejś kategorii spraw (np. SKO rozpatruje odwołania od decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego). Jednak to kompetencja szczególna decyduje o tym, który konkretnie organ może rozstrzygać konkretną sprawę (np. które SKO będzie rozpatrywało odwołanie od decyzji prezydenta miasta Katowice)
o Kompetencja szczególna organów administracji – jest określana przez dwie kategorie przepisów: te, które wyznaczają właściwość organów oraz te, które normują wyłączenie organu od udziału w postępowaniu.
a. Właściwość miejscowa – jest to „prawna zdolność organu (…) do wiążącego realizowania swojej właściwości rzeczowej na określonym obszarze” (W. Dawidowicz). Kpa w art. 21 ustala właściwość miejscową:
1) W sprawach dotyczących nieruchomości – według miejsca jej położenia; jeżeli znajduje się na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów – orzeka organ, na którego obszarze znajduje się większa jej część.
2) W sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy – według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony
3) W innych sprawach – według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju
Jeżeli nie można ustalić właściwości w sposób wskazany powyżej, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym zdarzenie nastąpiło, a w braku takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawa.
b. Właściwość rzeczowa – ustala się na podstawie przepisów o zakresie działania organu administracji, zawartych w przepisach szczególnych. Przepisy te mogą określać właściwość rzeczową na 3 sposoby:
1) Wprost – ustawa szczególna dokładnie, wprost przyznaje właściwość konkretnemu organowi (np. w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych – „podatek od nieruchomości (…) ustala w drodze decyzji wójt”)
2) ...
ToslaV