ROZDZIAŁ I
Zagadnienia ogólne
1. Cel i zakres pracy
Zakres i sposób wykonywania decyzji administracyjnej jest głównym z podstawowych wyznaczników prawa. Jeśli prawo nie jest wykonywane, to staje się zbiorem nic nieznaczących deklaracji. Następstwem takiej sytuacji jest nie tylko ustanie obowiązywania danej normy prawnej, ale także powstanie społecznej świadomości o nieskuteczności prawa.
Jest dużo przykładów, które sprawują wrażenie, że administracja publiczna jest bezsilna wobec pewnych zjawisk, do przeciwdziałania którym została powołana. Między innymi wznoszenie budynków na terenie parku narodowego, handlarze uliczni bez zezwolenia rozkładają swe stragany w miejscach do tego nieprzeznaczonych, przedsiębiorstwa zanieczyszczają wody i powietrze. Powstaje więc konieczność ustanowienia odpowiednich prawem przewidzianych środków gwarantujących skuteczność aktów administracyjnych, a więc doprowadzenie do sytuacji, w której stan faktyczny będzie zgodny ze stanem wynikającym z aktu administracyjnego.
Środki egzekucyjne mogą być stosowane w sposób uniwersalny, we wszystkich przypadkach niewykonywania obowiązków, tak więc nie są one jedynym, ale podstawowym sposobem do wykonywania obowiązków administracyjnych. Stanowią szczególny rodzaj przymusu państwowego, ponieważ stosuje się je w celu wymuszenia na danym podmiocie wykonania ciążących na nim obowiązków administracyjnych. 1 Są one aktami stosowania przemocy, czyli polegają na takim oddziaływaniu środkami fizycznymi, które uniemożliwiają lub przełamując opór przymuszanego zobowiązanego, maja albo nie dopuścić do wykonania jego decyzji albo spowodować podjęcie decyzji pożądanej przez organ administracji. 2
Celem pracy jest przedstawienie środków, za pomocą których egzekucja administracyjna może urzeczywistnić obowiązek administracyjny o charakterze niepieniężnym. Jakie jest znaczenie środków oraz ich istota w administracji? Przedstawione zostały problemy w ich stosowaniu, granice, jak i efektywność
1. Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 56.
2. T. Hanausek, Przemoc jako forma działania przestępnego, Kraków 1966, s. 93.
ingerencji administracji w życie społeczeństwa. Przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz. U. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.)) dla zapewnienia skuteczności i sprawności działania organów administracji państwowej zmierzają bezpośrednio do wywołania zmian w istniejącym stanie rzeczywistym, może to prowadzić do obawy, że środki egzekucyjne mogą powodować nieuzasadnione dolegliwości bądź nawet szkody dla zobowiązanego albo osób trzecich. Ochrona zatem praw jednostki przez właściwe stosowanie przepisów będzie też celem tego opracowania.
Praca składa się z sześciu rozdziałów. Rozdział pierwszy zawiera ogólny zarys rozwoju regulacji prawnej w Polsce. W rozdziale drugim omówione zostały podmioty uczestniczące w postępowaniu egzekucyjnym oraz przedstawione ich zadania i kompetencję. Rozdział trzeci to oś rozważań czyli przedstawienie środków wykonania obowiązku administracyjnego oraz zakres ich zastosowania. Tok postępowania egzekucyjnego to treść rozdziału czwartego. W następnym rozdziale opisane zostały środki nadzoru i środki zaskarżenia czyli takie elementy, które służą obywatelowi do obrony jego praw. Pomoc międzypaństwowa w egzekucji administracyjnej jest treścią ostatniego rozdziału.
Praca ta została oparta na analizie przepisów prawnych, poglądach doktryny prawa administracyjnego i orzeczeń sądowych. Zostały także wykorzystane metody: historyczna i prawno-porównawcza.
Praca obejmuje stan prawny na dzień l czerwca 2004 roku.
2. Rozwój egzekucji administracyjnej w Polsce
W pierwszych latach po odzyskaniu przez Polskę w 1918 r. niepodległości brak było jednolitej w skali całego państwa regulacji prawnej dotyczącej egzekucji administracyjnej. Obowiązywały w tym czasie przepisy państw zaborczych, które stopniowo były zastępowane przepisami polskimi, przy czym regulacje te miały charakter fragmentaryczny.
Na mocy ustawy z dnia 14 grudnia 1923 r. o uprawnieniach organów wykonawczych władz skarbowych (Dz. U. R. P. z 1924 r. Nr 5, poz. 37), oraz rozporządzenia z dnia 24 czerwca 1925 r. Ministra Skarbu wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości i Ministrem Spraw Wewnętrznych w celu wykonania powołanej ustawy z dnia 14 grudnia l923 r. (Dz. U .R. P. Nr 83, poz. 576), oraz instrukcji wykonawczej z dnia 17 maja 1925 r. (Dz. Urz. Min. Skarbu Nr 5, poz. 168), uregulowano niektóre zagadnienia dotyczące postępowania egzekucyjnego zobowiązań pieniężnych. Przepisy te nie normowały jednak całości postępowania i obejmowały elementy działania organów skarbowych, które dziś są najbliższe ustawie o kontroli skarbowej. Oprócz tego przyznawały one wykonawczym władzom skarbowym (buchalterom - kontrolerom, sekwestratorom, straży celnej, urzędnikom skarbowym) kompetencje w zakresie ściągania zaległości pieniężnych w dziedzinie podatków bezpośrednich i opłat skarbowych, ceł oraz podatków spożywczych i monopolów państwowych.
Powyższe przepisy dotyczyły tylko przymusowego wykonania należności pieniężnych. Natomiast egzekucję obowiązków o charakterze niepieniężnym nadal regulowały fragmentaryczne przepisy polskie, jak i krajów zaborczych. 3
Pełne ujednolicenie postępowania egzekucyjnego w administracji nastąpiło dopiero przepisami rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji (Dz. U. Nr 36, poz. 342). Akt ten stanowił element wzorowanej na rozwiązaniach austriackich kodyfikacji całego polskiego postępowania administracyjnego i towarzyszył dwóm rozporządzeniom Prezydenta RP z tego samego dnia: o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) oraz o postępowaniu karnoadministracyjnym ( Dz. U. Nr 38, poz. 365). Wydanie tych rozporządzeń wprowadzało Polskę do grupy nielicznych krajów, które już w okresie
3. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2003, s. 18.
międzywojennym miały skodyfikowane postępowanie egzekucyjne.
Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji uregulowało sposób wprowadzania w życie za pomocą odpowiednich środków przymusu obowiązujących przepisów prawnych oraz orzeczeń, zarządzeń, nakazów i zakazów władz administracyjnych. Postępowanie uregulowane w rozporządzeniu miało zastosowanie do należności pieniężnych oraz obowiązków o charakterze niepieniężnym. Rozporządzenie przewidywało stosowanie następujących środków egzekucyjnych świadczeń pieniężnych: zajęcie i sprzedaż rzeczy ruchomych, zajęcie pieniędzy znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego, zajęcie pieniędzy lub innego majątku ruchomego stanowiących własność zobowiązanego, znajdujących się w posiadaniu osób trzecich oraz zajęcie płac i innych dochodów przypadających zobowiązanemu. Natomiast do środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym należało wykonanie zastępcze, kara pieniężna celem przymuszenia oraz przymus bezpośredni.
Przepisy rozróżniały władze egzekucyjne do kompetencji, których należało zarządzenie egzekucji i organy egzekucyjne, które egzekucję prowadziły. Władzą egzekucyjną w powiecie była z reguły powiatowa władza administracji ogólnej.
Zgodnie z art. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej (Dz. U. R. P. z 1936 r. Nr 80, poz. 555) powiatową władzą administracji ogólnej był starosta. W niektórych przypadkach (wymienianych w art. 7 ust. 2) władzami egzekucyjnymi były zarządy gmin. Zgodnie z art. l pkt 2 ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 35, poz. 294) organem zarządzającym i wykonawczym gminy był zarząd.
Organami egzekucyjnymi były państwowe lub gminne organy wykonawcze powołane przez władze egzekucyjne do przeprowadzenia czynności egzekucyjnych.
Podstawą wdrożenia postępowania egzekucyjnego był tytuł wykonawczy zwany też tytułem egzekucyjnym.
Postępowanie egzekucyjne było wszczynane zarządzeniem egzekucyjnym, które wydawała władza egzekucyjna. Od takiego zarządzenia zarówno zobowiązany jak i wnioskodawca mogli wnieść odwołanie. Mogło się ono opierać na jednym z następujących zarzutów:
- zarządzenie jest niezgodne z tytułem wykonawczym,
- zarządzono środki przymusowe, które nie są przewidziane w rozporządzeniu albo sprzeczne z zasadą zastosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego.
Ponadto zobowiązanemu służyło odwołanie na podstawie zarzutu niedopuszczalności egzekucji.
Stan prawny wprowadzony przepisami rozporządzenia z 1928 r. nie pozostał jednak długo stabilny. Już po czterech latach wprowadzona została odrębna regulacja egzekucji świadczeń pieniężnych. Nastąpiło to na podstawie ustawy z dnia 10 marca 1932 r. o przyjęciu egzekucji administracyjnej przez władze skarbowe oraz o postępowaniu egzekucyjnym władz skarbowych (Dz. U. Nr 32, poz. 328).
Zapoczątkowana w ten , sposób koncepcja dwutorowej egzekucji administracyjnej była kontynuowana po drugiej wojnie światowej. Dekretem z dnia 28 stycznia 1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych (Dz. U. Nr 21, poz. 84, z późn. zm.) skodyfikowano odrębnie postępowanie egzekucyjne w zakresie świadczeń pieniężnych. Utraciła moc obowiązującą ustawą z 1932 r. oraz rozporządzenie Prezydenta RP 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji w części dotyczącej egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W wyniku tych zmian postępowanie egzekucyjne a administracji poddane zostało dwóm odrębnym reżimom prawnym: do obowiązków o charakterze niepieniężnym miały nadal zastosowanie przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r., a do należności pieniężnych - przepisy dekretu z 1947 r.
Ponowne objęcie jednym aktem egzekucji obowiązków pieniężnych i niepieniężnych nastąpiło na mocy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. Nr 24, poz. 151). Określiła także sposób zabezpieczenia wykonania tych obowiązków. Dopełnieniem regulacji ustawowej były akty wykonawcze, wydane na podstawie upoważnień zawartych w ustawie, m.in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 1966 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 45, poz. 279, z późn. zm.).
Do 1990 r. ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nowelizowana była tylko trzykrotnie ( w 1975 r. i dwa razy w 1985 r.), przy czym nie były to zmiany istotne.
Potrzeba wprowadzenia szerszych zmian zaistniała dopiero w 1990 r. w związku z zapoczątkowanymi wtedy w Polsce zmianami ustrojowymi, w wyniku których m.in. wprowadzono samorząd terytorialny oraz rozszerzono zakres sądowej kontroli administracji.
Od tego momentu omawianą ustawę nowelizowano jeszcze kilkanaście razy. Stosunkowo obszerne zmiany ustawy, dokonane ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126, z późn. zm.), związane były z wprowadzeniem z dniem 1 stycznia 1999 r. reformy ustroju administracji terenowej, polegającej m.in. na utworzeniu samorządu terytorialnego w powiecie i województwie. Przyczyną kolejnej istotnej nowelizacji ustawy egzekucyjnej była potrzeba przystosowania prawa polskiego do wymogów Unii Europejskiej. W związku z dostosowaniem do prawa Unii Europejskiej wprowadzono do ustawy egzekucyjnej przepisy regulujące udzielenie pomocy obcemu państwu przy dochodzeniu należności pieniężnych powstałych na jego terytorium oraz korzystanie z pomocy obcego państwa przy dochodzeniu takich należności powstałych na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.
Niewątpliwie najobszerniejszej nowelizacji ustawy egzekucyjnej w całym okresie jej obowiązywania dokonano z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 1368).
Wraz z wejściem w życie noweli z 2001 r. zaczęły obowiązywać dwa nowe rozporządzenia wykonawcze wydane przez Ministra Finansów.
3. Zakres stosowania egzekucji administracyjnej
3.1. Zakres przedmiotowy
Określenie zakresu przedmiotowego egzekucji administracyjnej wymaga ustalenia, jakie obowiązki mogą być egzekwowane w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Art. l ustawy o postępowaniu egzekucyjnym „określa postępowanie i środki przymusowe, stosowane przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego oraz inne organy wskazane w ustawie w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym, a także sposób zabezpieczenia wykonania tych obowiązków".
Przepis ten stanowi klauzulę generalną określającą zasięg stosowania ustawy, w której występuje kryterium podmiotowe i przedmiotowe. 4
4. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2001, s. 407.
Przedmiotem egzekucji administracyjnej są co do zasady obowiązki o charakterze publicznoprawnym, tj. obowiązki wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych, pozostające w zakresie rzeczowej właściwości organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego. Natomiast inne obowiązki, w tym oparte na tytułach cywilnoprawnych, podlegają egzekucji sądowej. Objęcie tych obowiązków egzekucją administracyjną może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego przepisu prawa. Wyjątkiem od zasady, że obowiązki wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych egzekwowane są w trybie egzekucji administracyjnej, jest przekazanie tych obowiązków, na podstawie wyraźnego przepisu prawa, egzekucji sądowej. 5
W drodze egzekucji administracyjnej można egzekwować zarówno obowiązki o charakterze pieniężnym jak i niepieniężnym. Podział ten opiera się na rodzaju świadczenia, które drogą egzekucji ma być wnoszona. W pierwszym przypadku chodzi o świadczenia określonej kwoty pieniężnej, a w drugim o wypełnienie obowiązku o innym charakterze, jak np. zalesienie gruntu, rozbiórka budynku, opróżnienie lokalu, posyłanie dzieci do szkoły itp.
Podział ten ma decydujące znaczenie dla określenia dopuszczalnych środków egzekucyjnych, które są inne w obydwu przypadkach. Obowiązki o charakterze niepieniężnym mogą polegać na:
- spełnianiu pewnych czynności, wykonaniu świadczeń rzeczowych czy osobistych (np. rozbiórka budynku, dostarczenie środków transportu),
- wydaniu rzeczy ruchomej, nieruchomości, opróżnieniu lokalu mieszkalnego lub innego pomieszczenia ( np. oddanie broni, wydanie nieruchomości wywłaszczonej),
- zaniechaniu pewnej czynności, znoszeniu czegoś lub przeszkadzaniu w wykonaniu czynności przez inną osobę ( np. zaniechanie jazdy niesprawnym pojazdem, znoszenie wstępu na grunt przez służbę geodezyjną),
- znoszeniu jakiegoś stanu lub sytuacji ( np. poddanie się rewizji osobistej, znoszenie wstępu do pomieszczeń i obiektów przez organy uprawnione do wykonywania kontroli).
5. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 18.
Egzekucję administracyjną objęto również obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. z 1985 r. Nr 54, póz. 276, z późn. zm. ). Oraz nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, nakaz wstrzymania prac, w razie zaistnienia okoliczności wskazanych w ustawie, nakaz skierowania pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy do innych prac, jeśli wystąpiły przesłanki określone w powołanym przepisie.
Oprócz wymienionych wyżej obowiązków do egzekucji administracyjnej mogą zostać przekazane na podstawie przepisu szczególnego także inne obowiązki o charakterze niepieniężnym. 6
Obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej można ze względu na źródło podzielić na:
- obowiązki wynikające z aktów administracyjnych ( decyzji lub postanowień właściwych organów,
- obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisu prawa należącego do właściwości administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego,
- obowiązki wynikające z deklaracji, zeznania, zgłoszenia celnego oraz deklaracji rozliczeniowej,
- obowiązki wynikające z orzeczeń i innych aktów prawnych wydanych przez właściwe organy państw obcych,
- obowiązki wynikające z innych, niż wymienione wyżej decyzji, postanowień lub innych orzeczeń.
Oprócz aktów indywidualnych ( decyzji, ugody i postanowienia) źródłem obowiązków objętych egzekucją administracyjną mogą być akty generalne. W takim przypadku obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa i podlega wykonaniu bez potrzeby jego konkretyzacji w akcie indywidualnym. Na przykład w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej wynika obowiązek doprowadzenia psa przez jego posiadacza do wyznaczonego przez powiatowego lekarza weterynarii punktu szczepień przeciwko
6. E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Toruń 2002, s. 241.
wściekliźnie, natomiast w ustawie o systemie oświaty, przewiduje obowiązek szkolny, który rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat, oraz trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia.
Istnieją także obowiązki wynikające z orzeczeń i innych aktów prawnych wydanych przez właściwe organy państw obcych, są to obowiązki objęte egzekucją administracyjną w ramach pomocy udzielanej państwu obcemu, a także obowiązki, które zostały poddane egzekucji administracyjnej na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska. 7
Ostatnią grupą są obowiązki, których źródłem są wyroki sądu. Do tych obowiązków stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią.
3.2. Zakres podmiotowy
Szeroko został ustalony zakres podmiotowy widziany od strony podmiotów, wobec których egzekucja może być prowadzona. Obejmuje ona wszystkich zobowiązanych. Ograniczenie wprowadza tylko art. 14.1 p. e. a., który stanowi, że: „przeciwko osobom, które korzystają z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych i w zakresie przewidzianym przez ustawy, umowy lub powszechnie ustalone zwyczaje międzynarodowe nie podlegają orzecznictwu organów polskich, nie może być prowadzona egzekucja administracyjna, chyba że chodzi o sprawę, w której osoby te podlegaj ą orzecznictwu polskich organów administracyjnych". W przypadku zrzeczenia się przywileju lub immunitetu - i to wyraźnego, nie dorozumianego, odnoszącego się do egzekucji administracyjnej - może być ona prowadzona, ale z wyłączeniem egzekucji z mienia używanego do celów służbowych oraz środków egzekucyjnych stosowanych do osób fizycznych. 8
Zobowiązanymi mogą być różne podmioty, a w szczególności osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne ...
beata7922