Bezpieczne i zdrowe miejsca pracy – szanse i zagrożenia związane z wdrażaniem dyrektyw EU w zakresie bhp

Danuta Koradecka

Centralny Instytut Ochrony Pracy

Zdrowie jest stanem dobrego samopoczucia fizycznego, psychicznego
i socjalnego, a nie tylko brakiem choroby lub niepełnosprawności.

(Konstytucja Światowej Organizacji Zdrowia)

Bezpieczeństwo i ochrona zdrowia
w uregulowaniach międzynarodowych

Podstawowe uregulowania prawne dotyczące wymagań bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na poziomie międzynarodowym są ustalane przez Międzynarodową Organizację Pracy (MOP), Światową Organizację Zdrowia, a na obszarze krajów członkowskich przez Unię Europejską. Szczegółowe wymagania bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia są ustalane przez normalizację międzynarodową (ISO) oraz europejską (CEN/CENELEC).

Ochrona pracowników przed chorobami oraz wypadkami przy pracy jest zapisana w preambule konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy. W swojej ponad 80-letniej działalności organizacja ta przyjęła 184 konwencje i uchwaliła 192 zalecenia. Większość spośród tych uregulowań dotyczy bezpośrednio lub pośrednio zagadnień bezpieczeństwa i ochrony pracownika w miejscu pracy.

Podstawową konwencją MOP dotyczącą bezpieczeństwa, zdrowia pracowników i środowiska pracy jest konwencja nr 155 uchwalona w 1981 r. Zobowiązuje ona państwa sygnatariuszy do określenia, a następnie wcielenia w życie, polityki państwa w zakresie bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w środowisku pracy oraz zapewnienia okresowych kontroli jej realizacji. Ustalenia tej polityki – przed wprowadzeniem do praktyki – muszą być skonsultowane z reprezentatywnymi organizacjami pracodawców i pracowników. Konwencja nr 155 precyzuje kryteria, których spełnienie gwarantuje prowadzenie prawidłowej polityki państwa w tym zakresie. Określono też obowiązki władz publicznych i pracodawców oraz udział pracowników w tworzeniu tej polityki.

Oprócz konwencji nr 155 mającej charakter systemowy, MOP przyjęła również wiele konwencji regulujących bardziej szczegółowe aspekty bezpieczeństwa pracy, takie jak: zagrożenia czynnikami chemicznymi (w tym rakotwórczymi), hałasem i drganiami mechanicznymi czy wielkimi awariami przemysłowymi.

Ratyfikowanie konwencji MOP wymaga dokonania zmian w prawodawstwie wewnętrznym, jeżeli jest ono sprzeczne z wymaganiami zawartymi w konwencji lub niepełne, w stosunku do nich, oraz przedkładania okresowych raportów o przestrzeganiu konwencji.

Z kolei najczęściej stosowane akty prawne Wspólnoty Europejskiej, tj. Dyrektywy, zgodnie z artykułem 189. ust. 3. Traktatu Rzymskiego są także wiążące, jeżeli chodzi o zamierzony skutek dla każdego państwa członkowskiego, do którego są skierowane, natomiast sposób ich wprowadzenia do systemu prawa wewnętrznego państwa członkowskiego jest w zasadzie dowolny. Termin, w jakim dyrektywa ma być bezwzględnie wprowadzona, jest każdorazowo w niej określony. Niezastosowanie się do wyznaczonego terminu lub nieprawidłowe wprowadzenie wymagań dyrektyw do prawa i praktyki krajowej, powoduje dla państwa członkowskiego określone skutki, głównie finansowe.              

W ramach integracji państw członkowskich Unii Europejskiej przyjęto, na podstawie artykułów 100.a i 118.a Traktatu Rzymskiego, wiele dyrektyw z dziedziny bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia ((kowalski, Krzyśków 2000). Można je podzielić na dwie grupy:

– dyrektywy uchwalone na podstawie artykułu 100.a Traktatu, które mają na celu likwidację barier w międzynarodowym handlu; do grupy tej należą również dyrektywy, które ujednolicają przepisy prawne i administracyjne w zakresie wymagań technicznych dotyczących maszyn, narzędzi i innych urządzeń wprowadzonych na stanowiska pracy oraz znakowania niebezpiecznych substancji;

– dyrektywy uchwalone na podstawie artykułu 118.a Traktatu, które mają na celu zabezpieczenie socjalne przez ustanowienie minimalnych wymagań stymulujących działania, zwłaszcza w środowisku pracy, zapewniające pracownikom odpowiedni poziom bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia.

Stosowanie minimalnych wymagań daje pracownikom podstawową ochronę w zakresie bezpieczeństwa pracy. Państwa członkowskie mogą oczywiście stosować w swoim prawodawstwie wymagania bardziej rygorystyczne od minimalnych, które są przewidziane w dyrektywach.

Warto tu jeszcze wspomnieć o aktach przyjętych przez Radę Europejską, wśród których podstawowe znaczenie dla bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia ma Europejska Karta Społeczna. Problematyka bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia została uregulowana w pkt. 2 i 3 części pierwszej (pkt 2 „Wszyscy pracownicy mają prawo do odpowiednich warunków pracy” i pkt 3 „Wszyscy pracownicy mają prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy”). Natomiast w artykule 3. części drugiej na państwo ratyfikujące Kartę został nałożony obowiązek, aby w porozumieniu z organizacjami pracodawców i pracowników:

– określano, realizowano i okresowo dokonywano przeglądu spójnej polityki krajowej w dziedzinie bezpieczeństwa, zdrowia pracowników i środowiska pracy,

– wydawano przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy,

– zapewniono środki kontroli ich stosowania,

– popierano stopniowy rozwój służb bezpieczeństwa i medycyny pracy dostępnych dla wszystkich pracowników, których zadaniem będą przede wszystkim działania prewencyjne i doradcze.

Całokształt polityki państwa w zakresie bhp, w świetle uregulowań MOP i Wspólnoty Europejskiej, ma na celu poprawę stanu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zapobieganie wypadkom i zagrożeniom zdrowia występującym w trakcie pracy, przez ograniczenie do minimum przyczyn zagrożeń związanych ze środowiskiem pracy.

Analiza porównawcza rozwiązań ochrony pracy w Polsce i w państwach członkowskich UE pozwoliła na sformułowanie zadań, których realizacja była niezbędna do zbliżenia nie tylko przepisów, lecz także praktyki ich stosowania, do stanu obowiązującego w państwach członkowskich Unii. Wymienić tu należy:

– dostosowanie polskich przepisów i norm technicznych w zakresie bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia w miejscu pracy do wymagań zawartych w dyrektywach Wspólnoty Europejskiej i normach europejskich,

– opracowanie i wdrożenie systemu badań oraz certyfikacji maszyn i środków ochrony indywidualnej,

– opracowanie systemu identyfikacji dokumentowania oraz oceny ryzyka zawodowego i sposobów informowania o nim pracowników,

– opracowanie systemu szkolenia pracodawców oraz pracowników i ich przedstawicieli, a także osób realizujących zadania w zakresie bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia w miejscu pracy.

Nie oznacza to, że w Polsce nie istniały wcześniej żadne rozwiązania wyżej wymienionych problemów. Niemniej jednak ich porównanie z rozwiązaniami przyjętymi przez państwa członkowskie Unii uwidoczniło konieczność dokonania pewnych, niekiedy istotnych zmian.

Analizując wymagania zawarte w dyrektywach regulujących zagadnienia zapewnienia bezpieczeństwa i zdrowia pracowników, szczególną uwagę należy zwrócić na dyrektywę nr 89/391/EWG z 12.06.1989 r. o wprowadzeniu środków w celu zwiększenia bezpieczeństwa i poprawy zdrowia pracowników podczas pracy, zwaną dyrektywą ramową. Jest to dyrektywa o podstawowym znaczeniu w kształtowaniu polityki w zakresie ochrony życia i zdrowia pracowników, ponieważ reguluje, podobnie jak konwencja nr 155 MOP, podstawowe prawa oraz obowiązki pracodawców i pracowników w dziedzinie bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Bardzo duże znaczenie nadano prewencji, a szczególnie eliminowaniu i ograniczaniu ryzyka zawodowego występującego w miejscu pracy. Wskazano także działania, jakie należy przedsięwziąć w celu zagwarantowania bezpieczeństwa i zdrowia pracownikom. W szczególności są to: zapobieganie ryzyku zawodowemu, informowanie o nim i szkolenie pracowników dla ułatwienia im unikania bądź ograniczania ryzyka oraz zapewnienie odpowiednich środków ochrony i właściwej organizacji pracy. Dyrektywa ramowa kładzie szczególny nacisk na efektywne uczestnictwo pracowników we wszystkich etapach zapobiegania ryzyku zawodowemu.

Zmiany podstawowych wskaźników bezpieczeństwa i higieny pracy w Polsce w okresie transformacji (1990–2001)

Transformacja krajów Europy Środkowej dotyczy głównie ich systemu ekonomiczno-gospodarczego, co w sposób wtórny wpływa także na system socjalny. Z tym właśnie systemem wiąże się również stan warunków pracy, w tym jej bezpieczeństwo. Należy podkreślić, że wbrew wcześniejszym obawom, transformacja gospodarcza w Polsce nie pogorszyła warunków pracy (Koradecka, Dryzek 2001; MPiPS 2002). Świadczą o tym dane Głównego Urzędu Statystycznego, zbierane w Polsce w populacji 5040 tys. zatrudnionych w 66 tys. przedsiębiorstw. Liczba osób zatrudnionych w warunkach szkodliwych wyniosła w tej populacji 144 osób/1000 zatrudnionych w 2001 r. i była mniejsza niż w 1990 r., kiedy wynosiła 163 osób/1000 zatrudnionych (rys.1a).









Wskaźnik poszkodowanych w wypadkach, wynoszący 8 osób na 1000 pracujących w 1990 r., wzrósł w latach 1996–1997 do ponad 10 osób, a w 2001 r. powrócił do 8 osób (rys. 1b). Wskaźnik liczby wypadków śmiertelnych na 1000 zatrudnionych zmalał w tym czasie z 0,07 do 0,05 (rys. 1c).

Rys. 1. Liczba osób zagrożonych czynnikami szkodliwymi w Polsce

(na 1000 osób zatrudnionych)

Natomiast w dekadzie lat 90. liczba uznanych chorób zawodowych znacznie wzrosła – z 80/100 tys. zatrudnionych w 1990 r. do 130/100 tys. zatrudnionych w 1994 r., aby w 2001 r. wrócić do stanu zbliżonego do dekady lat 80. (rys. 2).

Rys. 2. Liczba osób zatrudnionych w warunkach zagrożenia i liczba uznanych chorób zawodowych w Polsce w latach 1987–2001

TRANSFORMACJA

Ten przejściowy wzrost liczby chorób zawodowych wiąże się przede wszystkim z restrukturyzacją wielu gałęzi przemysłu ciężkiego, „generującego” choroby zawodowe. U zwalnianych pracowników o ogólnym złym stanie zdrowia, stwierdzano bowiem chorobę zawodową często także ze względów społecznych.

Jednak właściwym punktem odniesienia dla Polski, zmierzającej do uzyskania członkostwa w UE, jest niewątpliwie porównanie ww. danych ze wskaźnikami bhp w krajach rozwiniętych, w tym przede wszystkim w krajach UE. Należy tu oczywiście zwrócić uwagę na wynikającą z różnic metodologicznych niepełną porównywalność tych danych.

Obecnie Unia Europejska i jej agenda EUROSTAT, a także Międzynarodowa Organizacja Pracy, prowadzą intensywne prace nad ujednoliceniem definicji i zasad rejestracji wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Takala 2002). Pozwoli to w najbliższej przyszłości na porównywalnie odpowiednich wskaźników wyznaczanych w poszczególnych krajach. Na razie próby takiego porównania można dokonać na przykładzie wskaźnika śmiertelnych ofiar wypadków przy pracy na 1000 zatrudnionych (rys. 3.)

Rys. 3. Wskaźnik ofiar śmiertelnych w wypadkach przy pracy

na 1000 osób zatrudnionych w wybranych  krajach UE i w Polsce – 2001 r.

(PL

Przytoczone dane mogą więc świadczyć o tym, że transformacja w Polsce nie wpłynęła negatywnie na podstawowe wskaźniki stanu bezpieczeństwa i higieny pracy.

Badania National Safety Foundation (USA), prowadzone w Polsce wspólnie z Centralnym Instytutem Ochrony Pracy w latach 90. (Szejnwald Brown, Angel, Broszkiewicz, Krzyśków 2001; Broszkiewicz, Szejnwald Brown 2002), potwierdziły tę tezę, chociaż wstępna prognoza badaczy amerykańskich zakładała negatywny wpływ transformacji na system ochrony pracy.

Najważniejsze jest to, że transformacja przyczyniła się do podjęcia w Polsce działań zmierzających do zmian systemowych w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy. To należy uznać za podstawową szansę wykorzystaną w Polsce w trakcie wdrażania dyrektyw Unii Europejskiej.

Zmiany systemowe w kształtowaniu odpowiednich
warunków pracy  w wyniku wdrożenia w Polsce
dyrektyw Wspólnoty Europejskiej

W 1994 r. rząd polski podjął decyzję o ustanowieniu strategicznego programu rządowego (SPR) „Bezpieczeństwo i ochrona zdrowia człowieka w środowisku pracy” (realizowanego w latach 1995–2001). Głównym celem programu było stworzenie, w ramach polityki społeczno-ekonomicznej państwa, skutecznego systemu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia człowieka w środowisku pracy w aspekcie stowarzyszenia Polski z Unią Europejską. Koordynatorem i głównym realizatorem programu był Centralny Instytut Ochrony Pracy.

W programie podjęto następujące przedsięwzięcia:

– doskonalenie rozwiązań prawnych, organizacyjnych i ekonomicznych systemu ochrony człowieka w środowisku pracy z uwzględnieniem wymagań prawa międzynarodowego,

– opracowanie i wdrożenie nowoczesnego systemu rozpoznawania i oceny zagrożeń zawodowych,

– unowocześnienie systemu profilaktyki technicznej zagrożeń zawodowych i optymalizacja warunków pracy,

– opracowanie i wdrożenie nowoczesnej profilaktyki medycznej i promocji zdrowia w miejscu pracy,

– wprowadzenie nowoczesnego systemu informacji, kształcenia i edukacji w zakresie bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia.

Wyniki prac badawczo-rozwojowych i wdrożeniowych podjętych w ramach tego programu zostały uwzględnione przy wprowadzaniu niezbędnych zmian w podstawowych funkcjach systemu ochrony pracy w Polsce.

Standardy bezpieczeństwa i higieny pracy w Polsce i w krajach UE

Podstawowymi standardami, jakie powinny być przestrzegane w środowisku pracy, są najwyższe dopuszczalne stężenia (NDS) i natężenia (NDN) czynników szkodliwych (Pośniak, Skowron 2000).

Wykaz substancji i wartości ich stężeń w środowisku pracy, jaki obligatoryjnie obowiązuje w UE, zawiera obecnie 63 pozycje. Dzięki wynikom koordynowanego przez CIOP programu rządowego, można stwierdzić, że Polski wykaz substancji szkodliwych obejmuje wszystkie substancje ujęte w wykazie UE. Na podkreślenie zasługuje jednocześnie fakt, że polski wykaz był intensywnie poszerzany (rys. 4) i obejmuje dodatkowo 359 substancji.

Rys. 4. Ustalanie i weryfikacja wartości najwyższych dopuszczalnych stężeń substancji chemicznych  szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy w Polsce

UE

Ważna dla użytkowników jest obowiązująca w Polsce od 1983 r. zasada opracowywania pełnej dokumentacji mechanizmów wchłaniania i działania na organizm poszczególnych substancji chemicznych oraz zasad profilaktyki medycznej i technicznej ich skutków negatywnych.

Na uwagę zasługuje także część wykazu dotycząca wartości NDN czynników fizycznych, obejmująca takie czynniki, jak: hałas, hałas infra- i ultradźwiękowy, drgania działające na organizm człowieka przez kończyny górne i drgania o ogólnym działaniu na organizm człowieka, mikroklimat gorący i zimny, promieniowanie podczerwone, nadfioletowe i widzialne, promieniowanie laserowe, pola i promieniowanie elektromagnetyczne z zakresu częstotliwości 0 Hz – 300 GHz.

Obowiązujące w Polsce wartości NDN są zgodne z wartościami ujętymi w dyrektywach UE oraz normach międzynarodowych i europejskich. Dotyczy to także metod ich pomiaru i oceny.

Tak więc można stwierdzić, że pierwszy moduł profilaktyki zdrowotnej, polegający na ustanawianiu wartości stężeń substancji chemicznych szkodliwych dla zdrowia i życia pracowników, jest realizowany w Polsce zgodnie ze standardami światowymi. Istotnego postępu w tym zakresie dokonano w okresie transformacji. Nie przewiduje się zagrożeń związanych z wdrażaniem w Polsce wymagań nowelizowanej dyrektywy Komisji 2000/39/WE z 8 czerwca 2000 r., w której ustanowiono pierwszą listę standardowych wartości granicznych, wprowadzając w życie dyrektywę Rady 98/24/WE z  7 kwietnia 1998 r. dotyczącą ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników przed ryzykiem związanym z narażeniem na działanie czynników chemicznych podczas pracy. Dysponujemy bowiem sprawnym mechanizmem ustalania normatywów higienicznych przez Międzyresortową Komisję do spraw Najwyższych Dopuszczalnych Stężeń i Natężeń Czynników Szkodliwych dla Zdrowia w Środowisku Pracy (DzU nr 124, poz. 789; DzU nr 8, poz. 108), powołaną na mocy rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r.

Znormalizowanie wymagań bezpieczeństwa pracy i ergonomii

Opracowane na podstawie prac SPR podstawowe wymagania bezpieczeństwa pracy i ergonomii zostały poddane odpowiedniej procedurze normalizacyjnej, w ramach prac 5 normalizacyjnych komisji problemowych (NKP) usytuowanych przez prezesa Polskiego Komitetu Normalizacji w Centralnym Instytucie Ochrony Pracy. Dorobek prac tych Komisji przedstawiono w tablicy 1.

Tabela 1. Liczba norm z zakresu bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia

(stan na 2001 r.)