Ustrój i organizacja samorządu terytorialnego w Polsce – opracowanie zagadnień na egzamin u prof. dr. hab. Stanisława Michałowskiego.
Opracował: Adam Górka
1. Społeczeństwo obywatelskie – jego filary. Zasada pomocniczości (subsydiarności) w funkcjonowaniu społeczeństwa i samorządu terytorialnego.
Społeczeństwo obywatelskie jest definiowane na różne sposoby. Według dr. Kazimierza Dziubki jest to zespół instytucji oraz różnego typu dobrowolnych, spontanicznych organizacji, związków i stowarzyszeń będących podstawą samodzielnego, wolnego od ingerencji państwa rozwoju obywateli, stanowiący zarazem wyraz ich aktywności, inicjatyw i potrzeb. Dr hab. Piotr Gliński natomiast definiuje społeczeństwo obywatelskie jako pewną wspólnotę, w której występuje rozwinięty podział pracy oraz określony system potrzeb. Wspólnota ta składa się z niezależnych, wolnych podmiotów, którymi są jednostki, osoby prawne a także grupy społeczne o wyraźnie określonej tożsamości. Prof. Andrzej Siciński zwraca uwagę na to, że badając społeczeństwo można je umiejscowić na trzech osiach:
a) organizacja pozioma społeczeństwa – organizacja pionowa społeczeństwa
b) społeczeństwo wycofane – społeczeństwo uczestniczące
c) społeczeństwo zamknięte – społeczeństwo otwarte
Zgodnie z kryterium A organizacja pionowa charakterystyczna jest dla totalitaryzmów oraz autorytaryzmów natomiast pozioma to organizacje społeczne, pozarządowe i samorząd, posiadające pewną autonomię względem państwa. Społeczeństwo obywatelskie to według tego kryterium takie, w którym dominuje organizacja pozioma.
W podziale B zwraca się uwagę na fakt, iż społeczeństwo obywatelskie musi zawierać element uczestnictwa.
Co do kryterium C, podział ten można zaobserwować w Polsce początku lat 80. Po wprowadzeniu stanu wojennego społeczeństwo zamknęło w stosunku do systemu. Społeczeństwo obywatelskie natomiast, to takie które się w stosunku do systemu nie zamyka, jest nań otwarte. Innym aspektem otwartości społeczeństwa jest otwartość na poglądy innych ludzi.
Dr hab. Witold Toczyski wymienia trzy filary społeczeństwa obywatelskiego:
Filar 1 – są to po prostu grupy obywateli nie mające charakteru państwowego ani samorządowego. Są to organizacje pozarządowe a także rodziny.
Filar 2 – do niego zalicza się samorząd terytorialny na wszystkich szczeblach.
Filar 3 – ma on charakter państwowy. Zalicza się do niego parlament jako organ demokracji pośredniej a także instytucję wolnych wyborów.
Zasadę pomocniczości w funkcjonowaniu społeczeństwa i samorządu terytorialnego można omówić w kilku zdaniach. Opiera się ona na przekonaniu, że najważniejsze i najbardziej efektywne są wspólnoty najniższego szczebla, najbliższe obywatelom. To na tym poziomie mają być załatwiane wszelkie sprawy. Dopiero gdy wspólnota niższa nie może sobie z danym zagadnieniem poradzić, prawo i jednocześnie obowiązek działania spada na wspólnotę wyższego rzędu.
2. Administracja publiczna. Pojęcie, podsystemy, ewolucja.
Samo słowo administracja pochodzi z łaciny od słów ministrare – służyć i administro – kierować. Prof. Michał Kulesza stwierdza, że administracja to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich na rzecz realizacji interesu publicznego (dobra publicznego, dobra wspólnego) przez różne podmioty, organizacje i instytucje na podstawie i w granicach prawa. Trochę inaczej widzi administrację publiczną prof. Leon Kieres. Definiuje on ją jako przyjęte przez państwo i realizowane przez jego organy, a także organy samorządu terytorialnego, zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społeczeństwie. Najłatwiej jednak przytoczyć definicję negatywną administracji publicznej, która stwierdza po prostu, że administracją publiczną jest każda działalność państwa nie będąca działalnością ustawodawczą ani sądowniczą.
Do podsystemów administracji publicznej zaliczamy:
- administrację rządową
- administrację samorządową
- administrację unijną
- administrację organizacji pozarządowych (jedynie gdy przejmuje ona od jednego z pozostałych trzech podsystemów zadania z zakresu administracji publicznej)
Należy też zwrócić uwagę na funkcje administracji publicznej, które możemy podzielić na 4 bloki:
a) funkcja porządkowo-reglamentacyjna – istnieją określone instytucje, które zapewniają porządek. Jest to na przykład policja, straże gminne czy wojsko. Reglamentacja to z kolei nakładanie ceł, rejestrowanie działalności, wystawianie zezwoleń. Reglamentacja ma charakter wszechogarniający.
b) świadcząca – wiąże się ona z reglamentacyjną. Zaliczamy do niej na przykład pomoc społeczną, ubezpieczenia, opiekę zdrowotną, edukację.
c) właścicielska – administracja posiada nieruchomości, które może sprzedawać, wynajmować lub powiększać ich pulę dokupując nowe.
d) kreacyjna (kreowanie rozwoju) – w obecnej sytuacji organy administracji zmuszone są do tworzenia planów swojego rozwoju aby móc ubiegać się o środki z Unii Europejskiej. Dotyczy to głównie organów na szczeblu samorządowym jednak istnieją też plany rozwoju na poziomie państwa oraz na szczeblu ponadnarodowym.
We współczesnej myśli o administracji publicznej następuje pewna ewolucja poglądów. Pojawiła się koncepcja New Public Management, która nawiązuje do wzorów pochodzących z sektora prywatnych przedsiębiorstw. Niektóre z założeń tej koncepcji to:
- decentralizacja administracji publicznej
- działanie podmiotów administracji publicznej na własną odpowiedzialność za własne pieniądze
- urynkowienie usług publicznych (wyrażające się na przykład w ogłaszaniu przetargów na zamówienia publiczne)
- koncepcje menadżerskie (samorządem ma kierować menadżer, który w razie potrzeby dobiera sobie fachowych doradców – stąd bezpośrednie wybory wójta/burmistrza/prezydenta miasta)
- traktowanie obywatela jako klienta a nie petenta (specjalistyczne szkolenia personelu i budowa nowego image w społeczeństwie)
- odchudzenie administracji publicznej
3. Geneza, pojęcie, istota samorządu terytorialnego.
Geneza samorządu terytorialnego:
l średniowiecze
występowanie w miastach tzw. ław miejskich
brak jeszcze demokratycznych wyborów
l Rewolucja Francuska
początek współczesnego samorządu
narodziny gminy (w miejsce parafii) i nurt naturalistyczny w ich tworzeniu (stąd obecnie we Francji tak duża ich liczba)
ogromna swoboda gminy (łącznie z określeniem własnej przynależności państwowej)
l Reformy Napoleona Bonaparte
wprowadzenie podziału istniejącego do dziś (departament – okręg - gmina)
podkreślanie roli administracji i wspieranie jej rozwoju jako aparatu natychmiastowego wdrażania praw uchwalonych na szczeblu centralnym
powstanie szeregu organów będących namiastką prawdziwego samorządu (prefekt, prefekt okręgu, mer, rada prefekturalna, rada okręgowa, rada gminy)
l Pruska droga do samorządu
wizja samorządu jako narzędzia wzmacniającego państwo
rezultat rewolucji przemysłowej i znacznego rozwoju miast
1808 – edykt przyjmujący magistracki system sprawowania władzy (celem politycznym nakłonienie mieszkańców do współpracy z administracją)
l Szkoła niemiecka prawa samorządowego – lata 80. XIX wieku (twórca: Otto von Gierke)
miasto i gmina to naturalne formy zaspokajania potrzeb mieszkańców i są one niezależne od państwa
korporacyjny charakter samorządu
samorząd jako wytwór społeczeństwa a nie wyraz woli państwa
zmiana państwa – instytucji na państwo – zespół
l 1918 – wprowadzenie w Niemczech pięcioprzymiotnikowego prawa wyborczego do organów samorządu
Definicji samorządu terytorialnego na samym gruncie polskim mamy bardzo wiele. Oto niektóre z nich:
Prof. Władysław Leopold Jaworski – samorząd to element pośredni między jednostką a państwem ale nie jest to stronnictwo polityczne. Samorząd jest wykonywanie przez samych obywateli lub wespół z urzędnikami państwowymi pewnych ustawą określonych zadań administracji publicznej w niezależności od władz państwowych. Prawniczym wyrazem samorządu jest posiadanie przez ciało samorządowe osobowości prawnej. Samorząd jest szkołą, w której ludność wyrabia się politycznie. Musi on istnieć jeżeli państwo nie ma stać się despocją.
Prof. Zygmunt Niewiadomski – samorząd to mieszkańcy/obywatele/ludzie plus terytorium. Ludzie ci są zorganizowani w terytorialny związek samorządowy czyli tworzą korporację. Członkiem tej korporacji jest się niezależnie od bierności lub aktywności w jej działalności.
Prof. Zbigniew Leoński – mamy do czynienia z samorządem w ujęciu polityczno-społecznym (szerokim) i prawnym (wąskim). W ujęciu szerokim są to wszystkie organizacje i ich organy, które zajmują się szeroko pojętymi sprawami społecznymi. W ujęciu wąskim to powołane przez przepisy prawne grupy społeczne lub ich reprezentacje w celu sprawowania lub wykonywania funkcji publicznych w formie zdecentralizowanej. Nie jest przy tym ważne czy istnieje pełne władztwo administracyjne.
Prof. Jerzy Stępień – samorząd terytorialny jest jedną z postaci władzy wykonawczej, funkcjonującej w formie władztwa zdecentralizowanego czyli niepodległego hierarchicznie organom administracji rządowej. Jednym z atrybutów samorządu terytorialnego jest legitymizowanie go wprost przez obywateli a nie przez organ wyższego rzędu w ramach polityczno-administracyjnej, w pełni podporządkowanej centrum hierarchii.
Prof. Eugeniusz Ochendowski – samorząd to wyodrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa związek lokalnego społeczeństwa powołany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań zadań.
Prof. Władysław Stróżewski – samorząd jest najbliższy pojęciu autonomii. Autonomia to w gruncie rzeczy nic innego niż samostanowienie. Autonomia oznacza przede wszystkim odpowiedzialność. Celem samorządu jest przede wszystkim przedsiębranie wszelkich decyzji na własną odpowiedzialność. Na plan pierwszy wysuwa się nie tyle prawo co odpowiedzialność. Celem samorządu jest przede wszystkim realizowanie dobra wspólnego i troska o to aby było ono rzeczywiście wspólne.
Art. 16 Konstytucji RP z 2 IV 1997 – ogół mieszkańców i jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową a samorząd terytorialny uczestniczy z mocy prawa w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Warto też zwrócić uwagę na art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z 15 X 1985. Mówi on: samorząd terytorialny oznacza prawo i rzeczywista zdolność społeczności lokalnych do zarządzania i regulowania na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców zasadniczą częścią spraw publicznych.
Istota samorządu:
Samorząd to społeczeństwo. Samorząd to ludność zamieszkała na danym obszarze. Uczestniczy ona w wykonywaniu samorządu obligatoryjnie. Związek samorządowy jest powoływany przez państwo w celu realizacji jego zadań. Samorząd nie ma własnych, suwerennych praw. Samorząd wykonuje powierzone mu zadania za pośrednictwem określonych organów. Mogą one być kolegialne lub monokratyczne, wybierane przez społeczność lokalną i działające pod jej kontrolą. Samorząd wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej na zasadzie decentralizacji a nie dekoncentracji. Samorząd pozostaje również pod nadzorem państwa. Jednak wkroczenie w formie nadzoru jest możliwe jedynie postaciach przewidzianych w ustawach i nienaruszających samodzielności. Aby samorząd mógł wykonywać zadania administracji publicznej z możliwością stosowania władztwa administracyjnego, powinien posiadać osobowość prawną. W celu wykonywania swoich zadań samorząd terytorialny musi posiadać samodzielność finansową czyli własne zasoby finansowe oraz samodzielność materialną czyli na przykład mienie komunalne.
4. Konstytucyjne gwarancje samodzielności samorządu terytorialnego.
Historia:
1989 – nowelizacja konstytucji PRL. Wprowadzono art. 5, który pozwolił na ustanowienie samorządu terytorialnego w gminie ustawą z 8 III 1990.
8 III 1990 – kolejna zmiana w Konstytucji. Wprowadzono rozdział VI zatytułowany Samorząd terytorialny. Określono tam samorząd jako podstawową formę organizacji życia społecznego, zaspokajającą zbiorowe potrzeby. Tam też zagwarantowano osobowość prawną gminy.
17 X 1992 – tzw. Mała Konstytucja (Ustawa o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz samorządzie terytorialnym). Samorządu dotyczył rozdział V. Zapisy były podobne do tych z nowelizacji w marcu 1990 roku.
Konstytucja z 2 IV 1997 roku:
- Preambuła – już tam zapisana jest zasada pomocniczości
- Art. 15 – zapewnienie decentralizacji władzy publicznej
- Art. 15 ust. 2 – nakaz kształtowania podziału terytorialnego państwa z uwzględnieniem więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych oraz w sposób zapewniający jednostkom terytorialnym wolność wykonywania zadań publicznych
- Art. 16 – rozstrzygnięcie o wspólnocie samorządowej i zapewnienie samorządowi uczestnictwa w sprawowaniu władzy publicznej
- Art. 16 ust. 2 – samodzielność, odpowiedzialność i działanie samorządu we własnym imieniu przy sprawowaniu władztwa [władztwo – możliwość podejmowania decyzji w zakresie zadań jakie zostały ustawowo przyznane]
- Art. 165 ust. 1 – gwarancja osobowości prawnej i praw majątkowych jednostek samorządu
- Art. 167 – gwarancja samodzielności finansowej jednostek samorządu
- Art. 167 ust. 1 – zasada odpowiedniości – podział dochodów powinien wynikać z podziału zadań między państwo a samorząd.
- Art. 168 – władztwo dochodowe jednostek samorządu terytorialnego – tzn. możliwość nakładania podatków i opłat lokalnych.
- Art. 169 ust. 4 – władztwo organizacyjne – ustrój wewnętrzny jednostki samorządu terytorialnego ustanawiają jej organy stanowiące.
Nadzór nad samorządem terytorialnym według Konstytucji:
Art. 171 mówi o zakresie nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz podmiotach uprawnionych do jego sprawowania. Jedynym kryterium nadzoru jest legalność a organami go sprawującymi są Prezes Rady Ministrów, wojewodowie i Regionalne Izby Obrachunkowe. Ust. 3 normuje możliwość rozwiązania organu stanowiącego samorządu terytorialnego. Może to nastąpić tylko w przypadku rażącego naruszenia Konstytucji lub ustaw. Rozwiązania dokonuje Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów.
Konstytucyjnym narzędziem ograniczającym nadzór nad samorządem terytorialnym jest zgodnie z art. 165 ust. 2 jest ochrona sądowa. Sądownictwo również, a dokładnie rzecz ujmując sądownictwo administracyjne, ma za zadanie zgodnie z art. 166 ust. 3 rozstrzygać spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej.
Zgodnie z art. 188 i art. 191 organ stanowiący samorządu terytorialnego może występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie czy dany akt prawny (ustawa, umowa międzynarodowa, rozporządzenie) jest zgodne z porządkiem prawnym. Trzeba jednak zaznaczyć, że zgodnie z art. 191 ust. 2 dotyczy to tylko aktów prawnych, które regulują sprawy objęte zakresem działania samorządu terytorialnego.
5. Zadania gmin, powiatów i województw samorządowych.
Zasadniczą podstawą prawną katalogu zadań gminy jest ustawa kompetencyjna z 17 V 1990 (Ustawa o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczegółowych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw). Zadania, które otrzymały wtedy gminy samorządowe, należały wcześniej do gmin nieposiadających jeszcze charakteru samorządowego i województw. Art. 1 przekazywał gminie samorządowej zadania i kompetencje należące do rad gmin państwowych. Oznaczało to, że na gminę przechodziły zadania z 32 ustaw, na przykład:
- Ustawa z 10 IV 1974 Prawo lokalowe – administracja lokalami komunalnymi
- Ustawa z 12 VII 1984 o planowaniu przestrzennym – tworzenie planów zagospodarowania przestrzennego
- Ustawa z 14 III 1985 o podatkach lokalnych – stanowienie podatków lokalnych
Art. 2 przekazywał gminie zadania wojewódzkich rad narodowych. Te już zawarte były jedynie w 7 ustawach, na przykład:
- Ustawa z 21 III 1985 o drogach publicznych
- Ustawa z 26 IV 1989 o ochronie zabytków
Art. 3 i art. 4 mówiły o zadaniach, które dotąd były podzielone między gminę a województwo a teraz miały przypaść samej gminie jako zadania zlecone. Tu mamy do czynienia z zadaniami z 26 ustaw. Przykłady:
- Ustawa z 28 III 1933 o grobach i cmentarzach wojennych
- Ustawa z 19 III 1950 o ochronie granic państwowych
- ...
Konocia