prof. dr hab. Anna Wyrozumska
Katedra Prawa Europejskiego
Uniwersytet Łódzki
tel. 42 6354038
awyrozum@uni.lodz.pl
Dochodzenie roszczeń indywidualnych opartych na prawie UE przed Trybunałem Sprawiedliwości
I. Skarga przeciwko państwu członkowskiemu (art. 226 i nast. TWE)
II. Skarga o stwierdzenie nieważności aktu wspólnotowego (art. 230 TWE)
III. Skarga na bezczynność instytucji (art. 232 TWE)
IV. Incydentalne badanie legalności aktu prawnego (art. 241 TWE)
V. Skarga odszkodowawcza przeciwko Wspólnocie (art. 235 w zw. z art. 288 ust. 2 TWE)
I. Skarga przeciwko państwu członkowskiemu (art. 226 i nast. TWE)[1]
Skarga Komisji na niewywiązanie się państwa członkowskiego ze zobowiązań wspólnotowych
Zgodnie z art.art. 226 TWE:
Jeżeli Komisja uzna, że państwo członkowskie nie wypełniło zobowiązań przyjętych na podstawie niniejszego Traktatu, wydaje w tej sprawie umotywowaną opinię, umożliwiając uprzednio temu państwu przedstawienie swych uwag.
Jeżeli odnośne państwo nie zastosuje się do powyższej opinii w terminie ustalonym przez Komisję, może ona skierować skargę do Trybunału Sprawiedliwości.
Komisja jako strażnik Traktatów jest odpowiedzialna za egzekwowanie od państw członkowskich przestrzegania prawa wspólnotowego (Traktatu oraz środków prawnych wydanych na jego podstawie). Przestrzeganie prawa wspólnotowego jest zobowiązaniem państwa członkowskiego UE. Naruszenia prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie mają różną postać. Mogą polegać zarówno na działaniu (np. wydanie przepisów krajowych naruszających zawarty w art. 28 TWE zakaz stosowania środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, por. sprawa Cassis de Dijon), jak i na zaniechaniu (brak implementacji dyrektywy Rady w przepisanym terminie).
W przypadku, gdy Komisja stwierdzi, że państwo członkowskie nie wywiązuje się z obowiązku przestrzegania prawa wspólnotowego, może wszcząć postępowanie, które przebiega następująco:
a) Procedura wstępna (nieformalna) – polega na poinformowaniu państwa przez Komisję o tym, że zdaniem Komisji państwo dopuszcza się naruszenia prawa wspólnotowego oraz na poszukiwaniu rozwiązania tej sytuacji przez Komisję i zainteresowane państwo.
b) Procedura zasadnicza (formalna) – najpierw Komisja przesyła państwu pismo ostrzegawcze (formalne ostrzeżenie), informujące o zarzucanym państwu naruszeniu prawa WE i wyznaczające termin dla jego usunięcia. Po bezskutecznym upływie tego terminu, Komisja przekazuje państwu członkowskiemu umotywowaną (uzasadnioną) opinię, w sposób szczegółowy opisującą naruszenie, jakiego zdaniem Komisji dopuściło się państwo członkowskie oraz wskazującą termin (zwykle 2 miesiące) na usunięcie naruszenia.
c) Procedura sądowa – postępowanie przed ETS wszczynane na skutek skargi Komisji, którą ta może złożyć po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w umotywowanej opinii. Kończy się wydaniem orzeczenia, w którym Trybunał odrzuci skargę jako niedopuszczalną (postanowieniem) bądź oddali ją (jako niezasadną) albo uwzględni, czyli stwierdzi naruszenie zobowiązania wspólnotowego przez państwo członkowskie.
Podkreślić należy, że na każdym z powyższych etapów uprawnienia Komisji mają charakter dyskrecjonalny – Komisja może, a nie musi kierować umotywowaną opinię czy skargę do Trybunału.
Jakie cele i znaczenie ma etap przedsądowy (admisnistracyjny) procedury?
Sprawa 1/00 Komisja v. Republika Francuska (brytyjska wołowina) orzeczenie z 13 grudnia 2001 r., Zb. Orz. 2001, s. I-9989
53. (...) Należy zauważyć, że funkcją etapu przed-sądowego postępowania (ang. pre-litigation procedure) określonego w art. 226 TWE jest umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu wykonania swojego zobowiązania wynikającego z prawa wspólnotowego względnie wykonania jego prawa do obrony przed skargą Komisji. Właściwy przebieg tego [etapu] postępowania stanowi istotną gwarancję traktatową nie tylko ochrony uprawnień zainteresowanego państwa, ale również tego, że w dalszym toku postępowania jego zakres przedmiotowy będzie obejmował jasno zdefiniowany spór (...)
54. Z powyższej funkcji wynika, że celem formalnego ostrzeżenia jest, po pierwsze, wyznaczenie zakresu przedmiotowego sporu i wskazanie państwu członkowskiemu, do którego zwrócono się o ustosunkowanie się, czynników umożliwiających mu przygotowanie swej linii obronnej, a po drugie, umożliwienie państwu członkowskiemu dostosowanie [do prawa wspólnotowego] zanim skarga zostanie skierowana do Trybunału (...).
55. W przedmiotowej sprawie naruszenie zobowiązania wspólnotowego zostało jasno zdefiniowane w formalnym ostrzeżeniu (...).
Komisja zatem, jako strażnik Traktatów, jest odpowiedzialna za egzekwowanie od państw członkowskich przestrzegania prawa wspólnotowego (Traktatu oraz środków prawnych wydanych na jego podstawie). Przestrzeganie prawa wspólnotowego jest zobowiązaniem państwa członkowskiego UE.
Naruszenia prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie mają różną postać. Mogą polegać zarówno na działaniu (np. wydanie przepisów krajowych naruszających zawarty w art.art. 28 TWE zakaz stosowania środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, por. sprawa Cassis de Dijon), jak i na zaniechaniu (brak implementacji dyrektywy Rady w przepisanym terminie).
d) Procedura wstępna (nieformalna) – polega na poinformowaniu państwa przez Komisję o tym, że zdaniem Komisji państwo dopuszcza się naruszenia prawa wspólnotowego oraz na poszukiwaniu rozwiązania tej sytuacji przez Komisję i zainteresowane państwo.
e) Procedura zasadnicza (formalna) – najpierw Komisja przesyła państwu pismo ostrzegawcze (formalne ostrzeżenie), informujące o zarzucanym państwu naruszeniu prawa WE i wyznaczające termin dla jego usunięcia. Po bezskutecznym upływie tego terminu, Komisja przekazuje państwu członkowskiemu umotywowaną (uzasadnioną) opinię, w sposób szczegółowy opisującą naruszenie, jakiego zdaniem Komisji dopuściło się państwo członkowskie oraz wskazującą termin (zwykle 2 miesiące) na usunięcie naruszenia. Umotywowana opinia musi zawierać spójne wskazanie przyczyn będących podstawą uznania przez Komisję, że państwo członkowskie nie wykonało swojego zobowiązania[2]. Funkcja etapu przedsądowego postępowania (ang. pre-litigation procedure) jest dwojaka. Po pierwsze - zagwarantowanie państwu członkowskiemu wykonywania jego uprawnień poprzez zapewnienie mu szansy wykonania swojego zobowiązania wspólnotowego, nim skarga zostanie skierowana do Trybunału oraz zagwarantowanie możliwości wykonywania jego prawa do obrony. Po drugie – etap przedsądowy pozwala na jasne zdefiniowanie sporu będącego przedmiotem postępowania[3].
Jakie znaczenie i charakter prawny ma umotywowana opinia?
Sprawa 301/81 Komisja v. Królestwo Belgii. Orzeczenie z dn. 1 marca 1983, Zb. Orz. 1983, s. 467
8. (...) Umotywowana opinia musi zawierać spójne wskazanie przyczyn, które doprowadziły Komisję do uznania, że dane państwo nie wykonało zobowiązania traktatowego. Komisja nie musi więc odnosić się do jakichkolwiek trudności wynikających z zastosowania dyrektywy.
Czy stanowi akt Komisji, który może zostać delegowany na Komisarza?
Sprawa 191/95 Komisja v. Republika Federalna Niemiec, orzeczenie z dn. 29 września 19981998 r. r., dotąd nie opublikowaneZb. Orz. 1998 r., s. I-5449
Stan faktyczny
Zgodnie z pierwszą dyrektywą Rady 68/151/EWG oraz czwartą dyrektywą Rady 78/660/EWG, państwa członkowskie miały zapewnić, aby spółki akcyjne corocznie podawały do wiadomości publicznej za pośrednictwem odpowiedniego publikatora, swoje wyniki finansowe (bilans oraz rachunek zysków i strat), zaś spółki, które tego nie czynią – umożliwiały dostęp do swoich wyników finansowych podawanych do właściwego rejestru. Komisja zarzuciła RFN, że nie egzekwuje tego obowiązku w należyty sposób, ponieważ Niemcy nie stosują odpowiednich kar wobec spółek, które go naruszają. Obowiązek stosowania odpowiednich kar wynikał wprost z art.art. 6 pierwszej dyrektywy oraz art.art. 47 czwartej dyrektywy. Zgodnie z art.art. 335 niemieckiego kodeksu handlowego (Handelsgesetzbuch), kary pieniężne mogły być stosowane w przypadku naruszenia obowiązku podania do wiadomości publicznej wyników finansowych spółek, jednak wyłącznie na wniosek członka organów reprezentujących spółkę, wierzyciela albo krajowej lub zakładowej rady pracowniczej. W 1990 r. Komisja formalnie zawiadomiła RFN, iż według jej informacji 93% spółek niemieckich nie wykonuje obowiązku podawania do wiadomości publicznej swoich wyników finansowych. Komisja wskazała także, że na RFN spoczywa w tej sytuacji obowiązek stosowania odpowiednich kar finansowych. RFN zaproponowała w tej sytuacjizatem, aby Komisja zaakceptowała projekt nowych przepisów niemieckich regulujących tę materię, wycofała skargę, a następnie landy niemieckie przystąpią do egzekwowania przewidzianych nowymi przepisami kar pieniężnych. Zarazem rząd niemiecki zastrzegł, że egzekucja kar będzie czasochłonna, co uniemożliwi niezwłoczne zastosowanie się do dyrektywy, czego domagała się Komisja w umotywowanej opinii. W odpowiedzi na tę propozycję, zajął stanowisko odpowiedni Komisarz, jednak strony nie osiągnęły ostatecznie porozumienia.
Stanowiska uczestników postępowania
Rząd niemiecki domagał się w pierwszym rzędzie odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Argumentacja pozwanego opierała się na trzech zarzutach, a mianowicie: naruszenia zasady kolegialności przy wydawaniu umotywowanej opinii, zmiany zakresu przedmiotowego sporu oraz błędnej oceny rzekomego naruszenia zobowiązań wspólnotowych przez RFN. Naruszenie zasady kolegialności polegać miało na tym, że decyzje, takie jak przyjęcie umotywowanej opinii lub wszczęcie procedury z art.art. 226 (d. 169) TWE, muszą być podejmowane przez Komisję działającą kolegialnie, nie zaś w drodze delegacji – przez jednego Komisarza. Strona niemiecka podniosła, iż Komisji jako całości nie zostały zaprezentowane wszystkie konieczne informacje, potrzebne do podjęcia decyzji. Wobec powyższego, Komisja faktycznie nie działała więc kolegialnie, albowiem nie mając odpowiednich informacji, nie mogła też świadomie zająć stanowiska.
Komisja podniosła w odpowiedzi, że wobec dużej liczby postępowań opartych na art.art. 226 (d. 169) TWE, Komisji nie są przedstawiane gotowe projekty umotywowanych opinii, celem zajęcia stanowiska. Nie jest to zresztą potrzebne, bowiem umotywowana opinia nie ma natychmiastowego skutku w postaci wiążącego skutku prawnego. Natomiast wszystkie istotne informacje są przedstawiane Komisji działającej kolegialnie, a tym samym zajmuje ona stanowisko będąc w pełni świadomą faktów, które legły u jego podłoża. Dopiero po zajęciu stanowiska przez Komisję działającą kolegialnie, przygotowuje się umotywowaną opinię pod nadzorem odpowiedniego Komisarza.
Treść orzeczenia
33. Należy uwzględnić na wstępie, że funkcjonowanie Komisji podporządkowane jest zasadzie kolegialnej odpowiedzialności (...).
36. Wydając umotywowana opinię, Komisja formalnie określa swoją pozycję w odniesieniu do stanowiska prawnego zajętego przez państwo członkowskie. Co więcej, formalnie wskazując naruszenie Traktatu, o które oskarżane jest państwo członkowskie, umotywowana opinia zamyka procedurę wstępną przewidzianą w art.art. 226 (d. 169) TWE (...). Decyzja o wydaniu umotywowanej opinii nie może być tym samym traktowana jako środek administracyjny czy zarządczy (measure of administration or management) i nie może też być delegowana.
37. To samo odnosi się do decyzji o zwróceniu się do Trybunału o stwierdzenie naruszenia zobowiązań. W swej roli strażnika Traktatu, Komisja jest właściwa by decydować, czy należy wszcząć postępowanie przeciwko państwu członkowskiemu o naruszenie przezeń zobowiązań (...). Decyzja ta należy do dyskrecjonalnych uprawnień instytucji (...) i nie może być określana jako środek administracyjny czy zarządczy.
39. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzeczniczym, zasada kolegialności jest oparta na równym udziale Komisarzy w podejmowaniu decyzji, z czego wynika w szczególności to, że decyzje powinny być przedmiotem kolektywnej dyskusji i to, że wszyscy członkowie Komisji powinni brać kolektywną odpowiedzialność polityczną za zajęte stanowisko (...).
40. Trybunał stwierdził również, że przestrzeganie tej zasady ma znaczenie dla jednostek dotkniętych konsekwencjami prawnymi decyzji Komisji (...).
41. Tym niemniej, formalne wymogi efektywnego przestrzegania zasady kolegialności są rozmaiteróżnią się, zależnie od charakteru i skutków prawnych aktów wydawanych przez tę instytucję.
43. W niniejszej sprawie, szczegółowe postępowanie rządzące kolektywną dyskusją Komisarzy, dotyczącą wydania umotywowanej opinii i wniesienia skargi o naruszenie zobowiązań, musi być więc określone w świetle skutków prawnych tych decyzji wobec zainteresowanego państwa.
44. Wydanie umotywowanej opinii stanowi wstępny etap postępowania (...), który nie rodzi żadnych skutków dla jej adresata. Stanowi on jedynie przedsądowy etap postępowania, który może prowadzić do skierowania skargi do Trybunału (...). Celem postępowania przedsądowego, określonego w art.art. 226 (d. 169) Traktatu, jest umożliwienie państwu członkowskiemu spełnienie we własnym zakresie wymogów Traktatu albo, stosownie do okoliczności, usprawiedliwienie swojego stanowiska (...).
45. Jeśli ta próba rozwiązania sporu nie powiedzie się, funkcją umotywowanej opinii jest zdefiniowanie zakresu przedmiotowego sporu. Komisja nie jest jednak upoważniona, aby ostatecznie określać w drodze umotywowanych opinii wydawanych zgodnie z art.art. 226 (d. 169) TWE, uprawnienia i obowiązki państw członkowskich albo też, aby dawać im gwarancje, że ich postępowanie spełnia wymogi traktatowe. Zgodnie z rozwiązaniami zawartymi w art.art. 226-228 (d. 169-171) Traktatu, uprawnienia i obowiązki państw członkowskich oraz ich postępowanie może być potwierdzone jedynie wyrokiem Trybunału (...).
46. Umotywowana opinia ma zatem skutek prawny jedynie w zakresie wszczęcia postępowania przez Trybunałem (...), w ten sposób, że jeżeli państwo członkowskie nie zastosuje się doń we wskazanym terminie, Komisja ma prawo, ale nie obowiązek, wszcząć postępowanie przed ETS (...).
47. Decyzja o wszczęciu postępowania przed Trybunałem, jakkolwiek stanowiąca nieodzowny krok dla umożliwienia mu wydania wiążącego orzeczenia w przedmiocie zarzucanego naruszenia zobowiązań, jako taka nie zmienia jednak inkryminowanej sytuacji prawnej.
48. Z powyższych wywodów wynika że zarówno decyzja o wydaniu umotywowanej opinii jak i decyzja o wniesieniu skargi o stwierdzenie naruszenia zobowiązań, muszą być przedmiotem kolektywnej dyskusji ogółu Komisarzy. Informacje, na których decyzje te są oparte, muszą być zatem udostępnione Komisarzom. Zarazem jednak, nie jest konieczne, aby ogół Komisarzy formalnie decydował o tym, jak ma być sformułowany tekst aktów skutkujących powyższymi decyzjami ani też, aby nadawał im ostateczną formę.
49. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że ogół Komisarzy miał udostępnione wszystkie informacje, które uważał za pomocne w celu wydania decyzji.
Jaki moment jest decydujący dla oceny istnienia naruszenia zobowiązań? Czy TS powinien uwzględniać późniejsze zmiany sytuacji?
Sprawa 255/03 Komisja v. Belgia (waloński symbol jakości), orzeczenie z 17 czerwca 2004 r. (dotąd nie opublikowane)
Dekretem rządu Walonii (region belgijski) z września 1989 r. ustanowionye zostało „walońskie oznaczenie symbol jakości”. Było ono oznaczeniem wysokiej jakości produktu przyznawanym towarom wyprodukowanym w Walonii. W 1994 Komisja poinformowała władze belgijskie, że w jej ocenie stosowanie walońskiego oznaczenia symbolu jakości przez Belgię stanowi naruszenie art.art. 30 (d. 28) TWE (zakaz ograniczeń ilościowych i środków o skutku do nich równoważnym w obrocie towarami), ponieważ jego przyznanie nie powinno być uzależnione od miejsca pochodzenia towaru. W następstwie tego w 19991999 r. r. Belgia przedstawiła Komisji wstępny projekt nowelizacji inkryminowanych przepisów, jednak wobec przekazania w 20012001 r. r. przez Belgię informacji, że uprzednio przesłany projekt nie został przyjęty i przedstawienia przez nią nowego projektu (który miał być „szybko przyjęty” przez parlament waloński), Komisja w czerwcu 2002 r. przesłała Belgii umotywowaną opinię, a w czerwcu 2003rok później skierowała do ETS skargę w oparciu o art.art. 226 TWE.
Zdaniem Komisji walońskie oznaczenie jakości ma na celu wsparcie sprzedaży towarów krajowych, przy jednoczesnym zmniejszeniu sprzedaży towarów importowanych z innych państw członkowskich. Tym samym jest to, w ocenie powoda, środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych.
Belgia nie podważała tej oceny, jednak podniosła, że podjęte zostały już środki zapewniające wykonanie zobowiązań Belgii wynikających z prawa wspólnotowego, a dokładniej, z art.art. 28 TWE.
12. (...) Ustalenie, czy państwo członkowskie naruszyło swoje zobowiązania [wspólnotowe], musi być dokonywane ...
gosicka