Próba oceny zastosowania i efektywności metod zarządzania w gminach.

Michał Flieger*

Słowa kluczowe: metoda zarządzania, zastosowanie metody, efektywność metody, gmina

Key words: management method, method implementation, method effectiveness, community

Synopsis: W opracowaniu przedstawiono wyniki badań dotyczące zastosowania oraz efektywności najbardziej powszechnych metod zarządzania w gminach. Wskazano na różnice pomiędzy ich deklarowanym i faktycznym zastosowaniem co dowodzi trudności z jakimi borykają się gminy próbując stosować badane metody w praktyce. Dokonano również próby oceny efektywności stosowanych metod wyłaniając metody uważane za najbardziej i najmniej efektywne z punktu widzenia stosujących je gmin. Całość poprzedzona została teoretyczną charakterystyką badanych metod.

Wstęp

Obserwując dynamiczne i trudnoprognozowalne zmiany w otoczeniu społecznym, gospodarczym, politycznym i kulturowym każdego rodzaju organizacji, wydaje się, że tradycyjne zarządzanie gminą ulega szybkiej dewaluacji. Nie wystarczy już proste administrowanie - należy skutecznie planować, organizować, motywować, przewodzić i kontrolować, czyli efektywnie zarządzać gminą. Ma to na celu dopasowanie oferty gminy do wciąż rosnących wymogów społeczności lokalnej i efektywne świadczenie usług, które są ustawowym zadaniem gminy.

Dodatkowa presja na skuteczne zarządzanie gminą wywoływana jest przez konieczność budowania przez gminy przewagi konkurencyjnej w stosunku do innych gmin. Wiąże się to z rywalizowaniem o nowe inwestycje w wyniku skutecznego wspierania przedsiębiorczości. Sprawny mechanizm zarządzania operacyjnego w gminie jest jednym z instrumentów wspierania przedsiębiorczości a zatem wpływa na poziom rozwoju gospodarczego gminy, nowe miejsca pracy, poziom dochodów społeczności lokalnej i ogólne zadowolenie ludności. 

Jak wspomniano wcześniej, metody zarządzania są szczególnie przydatne na poziomie operacyjnym, ponieważ maja najwyższy stopień konkretyzacji, w odniesieniu do koncepcji i modeli zarządzania [Perechuda, 2000, s. 7-8]. Konieczność ich znajomości i stosowania w celu efektywnego zarządzania w przedsiębiorstwach komercyjnych nie budzi żadnych wątpliwości. Powstaje jednak pytanie: Czy klasyczne metody zarządzania są stosowane przez gminy w bieżącej działalności? Jeżeli gmina uważa, że stosuje daną metodę, jakie instrumenty i działania w jej ramach są preferowane i jak ocenia jej efektywność? Ponadto, jaka jest rzeczywista znajomość i zastosowanie metod zarządzania w gminach, biorąc pod uwagę instrumenty stosowane przez gminy w ramach deklarowanych metod (czy istnieje spójność pomiędzy deklarowaniem stosowania danych metod przez gminę i ich faktycznym zastosowaniem biorąc pod uwagę istotę tych metod?).

Odpowiedź na powyższe pytania jest podstawowym celem opracowania. Zgromadzone informacje pozwolą wzbogacić wiedzę dotyczącą sposobu współczesnego zarządzania operacyjnego gminą i przyczynią się do diagnozy poziomu znajomości i umiejętności stosowania klasycznych metod zarządzania w gminach. Wydaje się, że wyniki badań dotyczących niniejszej tematyki są wciąż śladowe w literaturze przedmiotu, stąd uzasadniona wydaje się każda próba zgłębienia tego tematu.

W celu uzyskania powyższych informacji przeprowadzono badania ankietowe w 30 losowo wybranych gminach głównie z terenu Wielkopolski. Kwestionariusz ankietowy skierowano do osób zarządzających daną gminą.

Charakterystyka wybranych klasycznych metod zarządzania

Metoda zarządzania jest to systematyczny sposób postępowania, przy czym sposób oznacza umyślny tok jakiegoś działania, a więc skład i układ jego stadiów. Metody w takim ujęciu mogą charakteryzować się różnym stopniem uogólnienia, czyli mogą być mniej lub bardziej szczegółowo zarysowane [Martyniak, 1999, s. 7-8]. Dla potrzeb niniejszego opracowania szczególnie istotne jest odróżnienie metod zarządzania od technik organizatorskich, które są przedmiotem odrębnych badań autora. Techniki organizatorskie rozpatrywane są na największym poziomie konkretyzacji i swym charakterem zbliżają się do procedury lub recepty. Metoda nie może być zbyt ostro zarysowana, powinna wskazywać kierunek działania i umożliwiać podjęcie działań alternatywnych, prowadzących do osiągnięcia zamierzonego celu [Czerniewicz, 1966].

Dla potrzeb niniejszego opracowania badaniu poddano czternaście najbardziej popularnych, klasycznych metod zarządzania: zarządzanie przez cele, zarządzanie przez motywację, zarządzanie przez komunikowanie, zarządzanie przez partycypację, zarządzanie przez delegowanie uprawnień, zarządzanie przez zadania, zarządzanie przez grupy autonomiczne, zarządzanie przez formalizację, zarządzanie przez nadzór i kontrolę, zarządzanie przez koła jakości, zarządzanie przez kulturę organizacyjną, zarządzanie przez wywoływanie konfliktów, zarządzanie przez kryzysy oraz zarządzanie przez marketing wewnętrzny. Poniżej metody te zostaną pokrótce scharakteryzowane.

Zarządzanie przez cele oparte jest na zasadzie wspólnego wytyczania celów na każdym stanowisku pracy przez osobę zajmującą to stanowisko i jej bezpośredniego przełożonego. Główne obszary odpowiedzialności każdego pracownika są ściśle określone w postaci wymiernych oczekiwanych wyników (celów). Cele są wykorzystywane następnie przez pracowników do planowania własnej pracy, a także – zarówno przez pracowników, jak i ich kierowników – do śledzenia wyników podejmowanych działań. Skuteczne planowanie w metodzie ZPC polega na tym, że każdy kierownik ma ściśle określone cele, odnoszące się do jego funkcji w organizacji. Cele każdego kierownika muszą też przyczyniać się do realizacji celów kierownictwa wyższego szczebla i organizacji jako całości. Zasada ta pozwala na utrzymanie spójności działań poszczególnych pracowników organizacji z perspektywy osiągnięcia założonych celów strategicznych. Pracownicy muszą albo sami wyznaczać swoje cele, albo aktywnie uczestniczyć w procesie ich ustanawiania. Wtedy, uznają oni realizowane cele za własne i pracownicy w większym stopniu identyfikują się z nimi. Powyższa charakterystyka metody ZPC wskazuje jednoznacznie, że nie ma przeszkód formalnych i może ona być stosowana z powodzeniem w bieżącym zarządzaniu gminą w celu zwiększenia efektywności poszczególnych działań pracowników i ich koordynacji sprzyjającej osiągnięciu celów nadrzędnych.

Metoda zarządzania przez motywowanie polega na zastosowaniu takiego procesu kierowniczego, który wpływa na zachowania pracowników z uwzględnieniem wiedzy o tym, co powoduje konkretne zachowania. Motywowanie staje się jedną z funkcji kierowniczych, której celem jest pobudzenie pracowników do realizacji powierzonych zadań, dodatkowego wysiłku wpływającego na ilość i jakość wykonywanych zadań, poszanowania cennych dla organizacji wartości, rozwoju osobowego i zawodowego oraz podejmowania trudniejszych i bardziej odpowiedzialnych ról. Podstawą stosowanie tej metody jej określenie i znajomość czynników determinujących aktywność pracowników, wpływających na natężenie motywacji i jej kierunek. Poznanie tych czynników jest istotne przy wyborze narzędzi, które pozwalają na realizację procesu motywowania - dominuje więc podejście sytuacyjne, gdzie sposób stosowania tej metody zmienia się w zależności od uwarunkowań indywidualnych pracowników organizacji. Wydaje się zatem, że warunkiem skutecznego stosowanie tej metody w gminach jest odpowiednio przygotowana kadra zarządzająca, posiadająca odpowiednią wiedzę co do sposobu rozpoznania motywatorów i sposobu motywowania pracowników; odpowiednie działania w tym obszarze mogą zdecydowanie wpłynąć na poprawę efektywności działań pracowników gminy.

Zarządzanie przez komunikowanie polega na wysyłaniu wiadomości w taki sposób, że wiadomość otrzymana ma możliwie zbliżone znaczenie do wiadomości zamierzonej. Oznacza to, że przekazywany zbiór znaków określonego języka musi być pewną, zrozumiałą dla odbiorcy porcją informacji. Wymaga to szczególnej dbałości i zaangażowania kierownictwa w opracowanie jasnego, przyswajalnego dla pracowników sposobu komunikowania. Tylko wtedy komunikacja jest źródłem informacji o własnej organizacji, o potrzebach rynkowych oraz o ogólnych warunkach środowiska zewnętrznego, co jest niezbędne dla trafności podejmowanych przez pracowników działań [Bittel, 1989, s. 554]. Dotyczy to zarówno komunikacji interpersonalnej jak i grupowej (w ujęciu pionowym i poziomym). Metoda to może być efektywnie stosowana w każdej organizacji, również w gminie, a jej znaczenie dla skuteczności zarządzania wynika z konieczności wysyłania jasnych i czytelnych komunikatów w obu kierunkach struktury organizacyjnej w bieżącym zarządzaniu organizacją. Tylko wtedy możliwe jest sprawne działanie organizacji i realizacja jej celów.

Zarządzanie przez partycypację polega na współuczestniczeniu pracowników organizacji w obszarze władczo-decyzyjnym w procesie zarządzania [Boroń, 1991, s. 142]. Tym samym, pracownicy wywierają wpływ na działalność organizacji, co nie tylko pozwala wykorzystać ich wiedzę w procesie zarządzania, ale również sprzyja identyfikowaniu się pracowników z organizacją. W metodzie tej pracownicy uczestniczą w decyzjach poprzez konsultacje, negocjacje oraz wyrażenie opinii na temat zgłaszanych przez kierownictwo propozycji [Rudolf, 1986, s. 25]. W wyniku zwiększonego zaangażowania pracowników w procesy decyzyjne wzrasta identyfikacja pracowników z organizacją, poprawia się wydajność pracy, jakość, oraz  zwiększa się zadowolenie pracowników z wykonywanej pracy. Metoda ta pozwala wykorzystać energię organizacyjną, która tkwi w potencjale pracowników [Bruch, Vogel, 2005, s. 31] i stąd zastosowanie tej metody w gminach może znacząco wpłynąć na poprawę efektywności pracy.

Metoda zarządzania przez delegowanie uprawnień polega na przekazywaniu pracownikowi do wykonania zadań lub czynności leżących uprzednio w zakresie działania przełożonego. Wraz ze zleceniem na podwładnego nowych zadań powinny zostać scedowane uprawnienia (władza formalna) i odpowiedzialność merytoryczna za podejmowane działania. Przełożony zachowuje i nadal ponosi odpowiedzialność za zarządzanie, ponieważ ten element nie podlega delegacji. Delegacja uprawnień wiąże się z decentralizacją, która wyzwala większą samodzielność pracowników. Dodatkowo zastosowanie tej metody oszczędza czas kierownika, sprzyja rozwojowi kadr, poprawia jakość podejmowanych decyzji i przyśpiesza ten proces, wzbogaca pracę i pozwala racjonalnie rozłożyć kompetencje i odpowiedzialność na poszczególnych szczeblach struktury organizacyjnej. Metoda ta może znacznie usprawnić działania organizacji, także gminy, a jej zastosowanie wymaga jedynie zadbania o odpowiednio wysoki poziom personelu i zmiany stylu zarządzania w kierunku zarządzania partycypacyjnego, sprzyjającego delegowaniu uprawnień.

Zarządzanie przez zadania polega na formułowaniu przez kierownika konkretnych i mobilizujących zadań rzeczowych oraz zlecaniu ich wykonania podwładnym wraz z określeniem terminów ich realizacji. Dla każdego zadania określa się rodzaj koniecznych do wykonania czynności, ich efekt końcowy, podmiot realizujący, przekazany zakres uprawnień i odpowiedzialności oraz, gdy zachodzi taka potrzeba, także sposób realizacji zadania. Realizacja celów nadrzędnych poprzez stopniowe zlecanie konkretnych zadań, przy jasno określonych wskaźnikach ich realizacji w znaczący sposób zwiększa szansę ich osiągnięcia. Istnieje tendencja do skupiania większej uwagi na tych działaniach, za które pracownicy są konkretnie i bezpośrednio oceniani, co skutkuje wzrostem wydajności pracy, lepszym wykorzystaniem czasu pracy oraz trzymaniem się obranego kierunku strategicznego działań.

Metoda zarządzania przez grupy autonomiczne polega na tworzeniu grup pracowników, których funkcją jest wykonywanie pewnej liczby związanych ze sobą zadań, tworzących określona całość w procesie pracy. Poprzez swoje działania członkowie zespołu realizują zadania cząstkowe organizacji oraz jednocześnie zaspokajają własne potrzeby związane z oczekiwaniami wobec pracy ( np. poczucie przynależności do grupy, świadomość jasno określonego celu działania, samorealizacja). Członkowie grupy autonomicznej wspólnie odpowiadają za wywiązywanie się z zadań, a ich działania charakteryzują się dużym stopniem samodzielności, przejawiającej się w doborze członków grupy, lidera, planowaniu i podziale zadań w grupie, tempie i czasie pracy. Biorąc pod uwagę charakter pracy urzędników gminnych wydaje się, ze można znaleźć obszary ich funkcjonowania, w których metoda zarządzania przez grupy autonomiczne może być zastosowana (np. duże projekty unijne). Również w tym przypadku taka organizacja pracy może przyczynić się do wzrostu wydajności i sprawniejszej realizacji celów gminy.

Zarządzanie przez formalizację skupia uwagę kadry kierowniczej na problemie szeroko rozumianej dokumentacji organizacyjnej. Przyjmuje się, że reguły i procedury organizacyjne utrwalone na określonym nośniku wpływają na zachowania pracowników. Owe reguły mogą mieć charakter zakazów lub poleceń. Zarządzanie przez formalizację pozwala kadrze kierowniczej radzić sobie z sytuacjami powtarzalnymi i przewidywalnymi. Unika się wielokrotnego wydawania podobnych poleceń lub określania zakazów w podobnych sytuacjach. Formalizacja przyczynia się do wypracowania standardów i norm postępowania w firmie, poprzez sporządzenie względnie kompletnej i spójnej dokumentacji organizacyjnej. Umożliwia to egzekwowanie w praktyce przepisów wynikających z tej dokumentacji. Metoda ta wydaje się być szczególnie przydatna w bieżącej działalności gminy. Biorąc pod uwagę charakter wykonywanych zadań, które często przybierają formę standardową i powtarzalną, ustalenie kanonów postępowania może odciążyć kierowników i usprawnić działania pracowników.

Zarządzanie przez nadzór i kontrolę należy traktować jako metodę działań analitycznych, badawczych i porównawczych, zmierzającą do realizacji takich elementów jak ustalenie osiągniętych wyników, porównanie ich z wynikami założonymi i analizę odchyleń między wynikami osiągniętymi a założonymi. Kontrola traktowana jest jako instrument informowania kierownictwa o tym, czy wybrany kierunek rozwoju organizacji jest utrzymywany, a przyjęte zadania osiągane. Są to czynności mające na celu wykrycie nieprawidłowości i błędu – przed lub po ich zaistnieniu – wraz z działaniami służącymi ich eliminacji. Nadzór natomiast jest to stałe, bieżące kontrolowanie podległej lub podporządkowanej jednostki z równoczesnym wydawaniem stosownych decyzji, mających na celu usprawnienie i udoskonalenie jej działalności. Biorąc pod uwagę zmienny charakter otoczenie współczesnych organizacji podkreślić należy ciągły wzrost oczekiwań wobec nadzoru i kontroli w bieżącym zarządzaniu. Z drugiej strony, organizacje o mocno administracyjnym stosunku do zarządzania mogą wykazywać szczególną skłonność do wykorzystywania tej metody na poziomie operacyjnym, co może ograniczać efektywność innych, bardziej liberalnych metod zarządzania w danej organizacji (np. metody delegowania uprawnień lub grup autonomicznych).

Zarządzanie przez koła jakości polega na organizowaniu ochotniczych grup pracowników ( zwykle 4-6 członków) z tego samego obszaru działania, których zadaniem jest regularne analizowanie i poszukiwanie rozwiązań problemów powstałych w trakcie pracy. W ten sposób organizacja może poprawić jakość pracy oraz jakość produkcji (również usług) przez zaangażowanie i wykorzystanie możliwości twórczych pracowników. Metoda ta wymaga od organizacji ciągłego szkolenia pracowników, umożliwienia rozwoju zawodowego, stworzenia możliwości podejmowania działań doskonalących jakość na stanowisku pracy oraz wyzwolenia w pracownikach inicjatywy, chęci do pracy oraz zwiększenia poczucia własnej wartości. Chociaż gmina jest organizacją, której produkt pracy w dużej mierze regulowany jest przepisami prawa, wydaje się, że istnieje szereg obszarów, w których zachowana jest względna dowolność organizacyjna i metoda kół jakości może być zastosowana. Dotyczy to np. organizacji pracy urzędu, sposobu realizacji zadań ustawowych oraz wszystkich działań fakultatywnych realizowanych przez daną gminę.

Zarządzanie przez kulturę organizacyjną polega na kształtowaniu zespołu wartości, tradycji, przekonań i postaw, które są istota działania organizacji. Tak powstaje zwyczajowy i tradycyjny sposób myślenia i postępowania, który w większym lub mniejszym stopniu dzielony jest przez wszystkich pracowników organizacji, a także, który nowi pracownicy muszą sobie przyswoić i przynajmniej częściowo zaakceptować, by samemu być zaakceptowanym przez organizacje. Dzięki zastosowaniu tej metody pracownicy lepiej dostosowują się do siebie na wszystkich szczeblach organizacji, identyfikują się z organizacją, posiadają klarowny wizerunek i znają tożsamość organizacji, która zakodowana jest w ich świadomości i otoczeniu zewnętrznym. Wydaje się, że gmina również może aktywnie uczestniczyć w zarządzaniu kulturą organizacyjną, budując w ten sposób przewagę konkurencyjną. Wyrazista, odpowiednio ukształtowana kultura organizacyjna sprzyja poprawie efektywności działań pracowników oraz wyróżnia gminę w jej otoczeniu zewnętrznym, co może mieć duże znaczenie w zdobywaniu nowych inwestycji i przyśpieszeniu rozwoju gospodarczego i społecznego gminy (np. przyjaźni i otwarci na nowych inwestorów urzędnicy mogą zachęcić przedsiębiorców do lokowania przedsięwzięć gospodarczych na terenie danej gminy).

Zarządzanie przez konflikty to metoda oddziaływania na członków organizacji wszelkimi środkami przeciwdziałającymi niskiej aktywności, apatii i marazmowi w celu wywołania inicjatywy działania oraz wyzwolenia twórczego procesu rozwiązywania problemów. Konflikt postrzegany jest jako coś nieuniknionego, a nawet koniecznego, co może prowadzić do poszukiwania rozwiązań. Źródłem konfliktu może być podział zasobów, różnice w celach, współzależność pracy, różnice wartości i poglądów. Metoda ta rozpoczyna się stymulowaniem konfliktu (np. poprzez postępowanie wbrew regułom), następnie ogranicza się konflikt (np. poprzez jednoczenie się przeciw wspólnemu zagrożeniu) i ostatecznie konflikt jest rozwiązywany (np. osiągnięcie kompromisu, uzgodnienia, konfrontacje). Metoda to może być stosowana w każdej organizacji, jednak uznawana jest za metodę ryzykowną, gdyż kierowanie konfliktem wymaga dużej wiedzy i doświadczenia osób zarządzających.

Zarządzanie przez kryzysy jest kontynuacją zarządzania przez konflikty, lecz kryzys ujmowany jest w dużo szerszym znaczeniu. Kryzys jest to każda sytuacja, która stanowi duże zagrożenie dla organizacji jako całości. Kryzysy mogą mieć charakter nagły lub przewlekły, mogą być wywołane przyczynami wewnętrznymi lub zewnętrznymi a ich skutki mogą być destrukcyjne lub twórcze. Do podstawowych przyczyn kryzysów zalicza się problemy finansowe, ekonomiczne, ludzkie, niekorzystne zjawiska ekonomiczne, decyzje rządowe, wzrost konkurencji, zawodność techniki i wzrastające wymogi środowiskowe. Kryzysy nie są wywoływane przez organizacje celowo; jednak sposób radzenia sobie z nimi, wykorzystywanie pozytywnych następstw sytuacji kryzysowych zależy od sposobu podejścia do zarządzania zmianami w organizacjach zagrożonych, bądź ogarniętych kryzysem. Stosowanie metody zarządzania przez kryzysy ma miejsce wtedy, gdy w organizacji występuje kryzys potencjalny lub rzeczywisty, a organizacja wypracowała efektywne procedury postępowania w takiej sytuacji i jest na nią przygotowana.

Metoda zarządzania przez marketing zewnętrzny polega na takim postępowaniu wewnątrz firmy, które pozwala tworzyć i promować idee, projekty i wartości użyteczne dla firmy. Rynkiem jest wnętrze organizacji, produktem pomysły i idee osób zarządzających, a klientami pracownicy różnych szczebli [Martyniak, 1999, s. 176-177]. Marketing wewnętrzny zmierza do sprzedawania pracownikom firmy, przez ich właścicieli, pomysłów, idei i wzorów. Celem tych transakcji może być rozwój pracowników bądź realizacja specyficznych celów właścicieli, czasami sprzecznych z celami pracowniczymi. W ten sposób możliwe jest oddziaływanie na pracowników w postaci zawierania z nimi ekwiwalentnej transakcji, aniżeli zmuszania ich do określonych świadczeń. Funkcjonuje tu zasada, że każdy pracownik jest skłonny zainwestować jakąś cząstkę czasu wolnego we własne doskonalenie i doskonalenie firmy, jeżeli w zamian otrzyma odpowiednią satysfakcje osobistą [Martyniak, 1999, s. 177]. W ten sposób zarządzanie w dużej mierze opiera się na transakcjach i umowie z pracownikami, co może skutkować zwiększeniem efektywności ich działań w wyniku lepszej motywacji do pracy. Pracownicy lepiej identyfikują się również z realizowanymi celami organizacji, ponieważ samodzielnie wyrazili zgodę na ich przyjęcie, w zamian za ustaloną wcześniej cenę.

Zastosowanie opisanych wyżej metod zarządzania w zarządzaniu operacyjnym organizacją oznacza, że osoby pełniące funkcje kierownicze posiadają wiedzę i umiejętności w zakresie optymalizacji procesów zarządzania. Skutkuje to lepszym wykorzystaniem potencjału pracowniczego dla osiągania celów organizacji bez ponoszenia znacznych dodatkowych kosztów ich realizacji, bowiem działania zarządu maja w dużym stopniu charakter czysto społeczno-psychologiczny i organizatorski. Dodatkowo, wydaje się, że powyższe metody mogą być stosowane w każdego rodzaju organizacji, niezależnie od rodzaju prowadzonej działalności i charakteru własności. Chodzi bowiem o skuteczność osiągania celów i wzrost efektywności działań, niezależnie od tego, czy maja one charakter komercyjny czy publiczny. Zatem również gminy, jako organizacje realizujące różnego rodzaju cele, mogą i powinny wykorzystywać metody zarządzania dla poprawy efektywności działań pracowników i realizacji założonych celów.

Zastosowanie metod zarządzania w badanych gminach

Jak wspomniano we wstępie niniejszego opracowania jednym z jego celów jest ustalenie w jakim zakresie gminy stosują badane metody zarządzania w zarządzaniu na poziomie operacyjnym. Wyniki badań w tym zakresie podzielone zostały na dwie grupy: zastosowanie przez gminy metod zarządzania określone na podstawie deklaracji gmin (tabela 1) oraz zastosowanie przez gminy metod zarządzanie po dokonaniu merytorycznej oceny, czy deklarowana metoda faktycznie nią jest (tabela 2). Oceny tej dokonano na podstawie opisu działań i instrumentów, które gminy umieściły w ankiecie charakteryzując praktyczny wymiar jej zastosowania na swoim terenie.

Tabela 1: Deklarowane zastosowanie metod zarządzania w gminach. (Declared implementation of management methods in communities)