Historia i geneza samorządów.doc

Praca pochodzi z serwisu www.e-sciagi.pl <<<>>> Zacznij zarabiać http://partner.e-sciagi.pl

Historia i geneza samorządów

Choć pojęcie samorządu stało się jednym z najważniejszych pojęć w nauce prawa administracyjnego, w doktrynie prawa publicznego i praktyce zarzą­dzania we współczesnym państwie, to jednak nie jest ono jednoznaczne i jednolicie ujmowane. Wokół samorządu narosło wiele sporów i kontrowersji, dotyczących zarówno jego istoty jak również dziejów i genezy. Instytucja sa­morządu w tradycji europejskiej posiada stosunkowo długą i bogatą historię, jednakże wśród teoretyków i historyków nie ma zgody co do tego, kiedy się ona rozpoczyna. Jedni wskazują, iż na zasadach samorządu oparty był ustrój wspólnoty pierwotnej, inni wracają do czasów i doświadczeń, swą genezą się­gających samorządowych wspólnot lokalnych w starożytnych greckich polis,

jeszcze inni natomiast źródeł europejskiego samorządu upatrują w średnio­wiecznym państwie feudalnym w postaci korporacji miejskich i cechów rze­mieślniczych. Wskazuje się przy tym równocześnie, iż te formy samorządu wyprzedziły swym rozwojem powstanie instytucji samorządu terytorialnego.

Występująca w literaturze rozbieżność poglądów dotyczących genezy in­stytucji samorządu jest bezpośrednią konsekwencją funkcjonowania w teorii samorządu dwóch nurtów. Historycznie pierwszym z nich była teoria natural­nej genezy samorządu, związana ze szkołą prawa natury, akcentująca pier­wotny charakter związków powstałych na bazie więzi społecznej. Koncepcja naturalistyczna, nawiązująca do doktryny prawa naturalnego Johna Locke'a, głosiła wtórny charakter organizacji państwowej w stosunku do gminy, która istniejąc od czasów najdawniejszych stała się najniższym, ale też najważniej­szym składnikiem państwa. Według niej, uzasadnieniem prawa gminy do własnej administracji jest wcześniejsze wykształcenie się i pochodzenie struk­tur gminnych niż struktur państwowych. Zgodnie z tą koncepcją, państwa powstawały jako dobrowolna federacja gmin, skutkiem czego nie gmina od państwa, lecz państwo od gminy wywodzi swe prawa. Teoria ta po raz pierw­szy zaczęła wyróżniać własny (naturalny) i zlecony przez państwo zakres za­dań. W konsekwencji tych założeń promotorzy teorii naturalistycznej prze­ciwstawiali instytucję gminy administracji państwowej i uzupełniali monteskiuszowski trójpodział władz o niezależną czwartą władzę, to jest władzę samorządu terytorialnego.

Teorii naturalnej genezy samorządu przeciwstawiała się teoria państwo­wego charakteru samorządu, która zakładała, że instytucja ta może istnieć wyłącznie z woli państwa i spełnia powierzone jej przez państwo zadania. Nurt ten, wywodzący się z pozytywizmu prawniczego, uznawał, że samorząd jest wyrazem ustanowionego przez państwo podziału zadań lub dobrowolnej rezygnacji państwa z niektórych uprawnień w zakresie administracji publicz­nej. Autorzy tych koncepcji zwracali uwagę, że wszelka swoboda gminy, na­wet najdalej posunięta, pochodziła od władzy państwowej. Dlatego w syste­mie nowoczesnego państwa nie może być mowy o czwartej władzy i dlatego samorząd musi być zespolony z administracją państwową.

Poglądy zwolenników tej teorii były jednak silnie zróżnicowane. Według jednych samorząd był identyfikowany z decentralizacją administracji pań­stwowej; państwo w celu realizacji ustawowo określonej części zadań może powołać obok rządowego aparatu administracyjnego również swe lokalne organy działające na zasadzie pewnej niezależności od organów rządowych.

I właśnie ta niezależność, a nie wewnętrzny ustrój związku samorządowego, miała stanowić o istocie samorządu. W Polsce obrońcą teorii państwowego charakteru samorządu jako formy identycznej z decentralizacją administracji był J. Panejko, który twierdził, że:

miedzy administracją rządową i samorządową nie zachodzi istotna różnica co do jakości załatwianych spraw. Działalność obu administracji jest pod względem ma­terialnej treści jednorodzajowa i nosi państwowy charakter. Administracje samo­rządową można uważać za uzupełnienie administracji rządowej. [...] Samorząd to organ państwa powołany do wykonywania określonej części administracji pań­stwowej .

W myśl innych poglądów samorząd miał oznaczać rezygnację państwa z pewnego zakresu swych uprawnień w dziedzinie administracji na rzecz związków samorządowych (korporacji) jako innych od państwa osób prawa publicznego, posiadających swe własne organy administracyjne. Polskim orę­downikiem tej koncepcji był T. Bigo, który do atrybutywnych cech instytucji samorządu zaliczał: korporacyjność, posiadanie odrębnej od państwa osobo­wości prawnej oraz samodzielność i demokratyzm, rozumiany jako upodmio­towienie społeczności samorządowej. Te ostatnie poglądy dominowały w nauce prawa i praktycznych regulacjach dotyczących samorządu terytorialnego w Polsce międzywojennej a także przejściowo do 1950 roku oraz od roku 1990.

Istota i znaczenie pojęcia samorząd

Istniejąca wśród teoretyków rozbieżność poglądów związanych z genezą samorządów w zasadniczy sposób utrudniała przyjęcie zgodnego stanowiska dotyczącego istoty samorządu i, co za tym idzie, jednoznaczne zdefiniowanie tego pojęcia. Do dzisiaj nie wypracowano i nie przyjęto powszechnie obo­wiązującej pozytywnej definicji - obejmującej wszystkie formy samorządów (takie jak samorząd terytorialny, pracowniczy, zawodowy, gospodarczy etc.) -mogącej stać się teoretyczną podstawą regulacji prawnych. W konsekwencji braku pozytywnej definicji, pojawiła się sytuacja odwrotna: jako samorząd traktowana jest taka instytucja, która. w określonym akcie prawym nazwana została samorządem. W praktyce oznacza to, że jedynym powszechnie obowiązującym kryterium formalnym pozwalających wyodrębnić samorządy jest nazwanie nimi określonych organizacji przez ustawodawcę. Możliwość kre­owania przez ustawodawcę nowych rodzajów i form samorządów potwierdzo­na została przepisami nowej konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej uchwalonej 2 kwietnia 1997 roku. Zgodnie z treścią artykułu 16:

Ogół  mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną cześć zadań publicz­nych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Artykuł 17 natomiast przewiduje:

W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wy­konujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wyko­nywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. W drodze ustawy można tworzyć również inne rodzaje samorządu. Samorządy te nie mogą naruszać wolności wykonywania zawodu ani ograniczać wolności podej­mowania działalności gospodarczej.

Konstytucyjne uregulowania tej sfery aktywności publicznej, wprowa­dzając pewne gwarancje i ramy prawne funkcjonowania samorządów, nie roz­wiały jednak wątpliwości związanych z ich istotą. W rozważaniach teoretycz­nych w dalszym ciągu występuje duża rozbieżność stanowisk i poglądów dotyczących prawnego i polityczno-prawnego znaczenia i definicji pojęcia samorząd. Rozbieżności te stanowią naturalną kontynuacje wcześniejszych sporów i polemik dotyczących tej kwestii, licznie występujących w bogatej literaturze przedmiotu. Jak słusznie zauważył M. Śliwa w artykule Rozwój idei samorządowej w Polsce, nowatorska myśl samorządowa z okresu zaborów i lat międzywojennych nie była już w okresie późniejszym twórczo kontynuowana i wzbogacana nowymi rozwiązaniami. Wprowadzenie w Polsce w 1950 roku systemu rad narodowych spowodowało ostateczną likwidacje samorządu tery­torialnego i odejście od ogólnej konstrukcji samorządu i, co za tym idzie, spa­dek zainteresowania teoretycznymi aspektami tej problematyki. Pozostałości klasycznych definicji i konstrukcji samorządowych odnaleźć można było je­dynie w sferze administracji rzemiosła i adwokatury, a więc na marginesie porządku prawnego i poza głównymi nurtami życia społecznego, gospodarki i polityki. Doktryna prawa administracyjnego, prawie zupełnym milczeniem zbywała pojęcie samorządu jako instytucji decentralizacji administracyjnej w jej klasycznym rozumieniu, wywodzącym się z XIX wieku, kiedy to w niemieckiej nauce prawniczej po raz pierwszy pojawił się termin samorząd jako określenie administracji gminnej, działającej na zasadzie określonej nieza­leżności od administracji rządowej, czy też wedle innych poglądów - od pań­stwa. Otrzymała ona nazwę Selbstverwaltung, czyli po polsku: samodzielny zarząd czyli samorząd. Temu znaczeniu odpowiada także funkcjonująca od lat 30-ych negatywna definicja samorządu, określająca go jako: „Lokalną administrację publiczną sprawowaną nie przez państwo" .

Zanik konstrukcji samorządu w jego klasycznej postaci spowodował, że na jego miejsce pojawiły się zjawiska polityczne, a z nimi konstrukcję prawne i teoretyczne inaczej kształtujące zasady udziału obywateli w zarządzaniu sprawami ogólnymi. Zamiast samorządu, pojęcia o znaczeniu utrwalonym w literaturze europejskiej i polskiej, pojawiło się pojecie samorządność, jako cecha różnych form organizacji życia społecznego. Równocześnie, samą nazwę samorząd zachowały niektóre formy partycypacji społecznej załóg w przedsię­biorstwie państwowym (samorząd pracowniczy) czy formy partycypacji spo­łecznej i sprawowania zarządu sprawami lokalnymi w mieście i na wsi (sa­morząd mieszkańców miast i wsi). Jak krytycznie zauważa M. Kulesza , był to jednak samorząd pozbawiony podmiotowości prawnej, uprawnień właści­cielskich a także - co najistotniejsze z praktycznego punktu widzenia - real­nych uprawnień do podejmowania rozstrzygnięć we własnych sprawach przez daną zbiorowość społeczną.

W konsekwencji, częstą praktyką w okresie PRL było zestawianie na jed­nej płaszczyźnie samorządu w jego klasycznej postaci (jako formy decentrali­zacji administracji) z samorządem pracowniczym i samorządem mieszkańców miast i wsi (jako formami obywatelskiego uczestnictwa w zarządzaniu) oraz z samorządnością ( jako cechą organizacji społecznych uczestniczących w realizowaniu społecznie istotnych zadań, np. spółdzielczości czy związków zawo­dowych). Co więcej, w omawianym okresie rady narodowe nie były identyfi­kowane i traktowane wyłącznie jako organy samorządu, lecz jako terenowe organy przedstawicielskie jednolitego systemu władzy państwowej, najpełniej oddające istotę ludowładztwa opartego na zasadzie centralizmu demokratycz­nego. Wraz z reformą podziału terytorialnego i administracji z lat 1972-1975 nastąpiła pewna modyfikacja tego stanowiska. Radom narodowym nadane zostało nowe miano „organów samorządu społecznego". Ustawodawca jednak nie wyjaśniał działalności samorządowej.

Trudności w jednoznacznym rozumieniu istoty i znaczenia pojęcia samorządu na podstawie funkcjonujących w przeszłości regulacji prawnych są jednocześnie świadectwem licznie występujących w literaturze przedmiotu kontrowersji oraz ewolucji, jakie przeszło ono w Polsce w ciągu ostatnich kil­kudziesięciu lat. Charakterystycznym przykładem ewolucji stanowiska doty­czącego tego problemu jest dorobek naukowy J. Starościaka, którego pod­ręczniki prawa administracyjnego przez długi okres opiniotwórczo wpływały na sposób analizowania i rozumienia samorządu. Na przełomie lat 50-ych i 60-ych definiował on samorząd „jako wykonywanie w sposób samodzielny administracji państwowej przez zrzeszenie, stwierdzał równocześnie, iż „takie sprawowanie spraw społecznych przez zrzeszania lub związki, które nie jest wykonywaniem funkcji administracji państwowej, nie jest samorządem.

Bez wykonywania tych funkcji zrzeszenie byłoby tylko stowarzyszeniem społecznym”. Z tych przesłanek według J. Starościaka wynikało, że „każdy organ samorządu jest organem administracji państwowej". Z tak skrajnego poglądu autor zaczął się jednak wycofywać, uznając iż pojęcie samorząd może być używane w trojakim znaczeniu: po pierwsze jako organizacja przyszłego społeczeństwa, które powstanie po zrealizowaniu programu budownictwa socjalistycznego, po drugie jako system instytucji tworzących samorządność społeczeństwa, i po trzecie jako formy bezpośredniego udziału społeczeństwa w wykonywaniu władzy państwowej. Trzecie z tych znaczeń nawiązywało do wcześniejszej definicji, jednak wprowadzało dwie zasadnicze zmiany. „Wykonywanie przez samorząd funkcji administracji państwowej" zostało zastąpione określeniem „udziału samorządu w wykonywaniu władzy pań­stwowej". Ponadto rozluźnieniu uległo powiązanie samorządu z administracją państwową. Samorząd nie był już traktowany jako organ administracji pań­stwowej, lecz jako jedna z wielu instytucji wykonujących funkcje administra­cyjne. W dalszym ciągu jednak zdecentralizowanymi organami administracji - w myśl tej koncepcji - pozostawały organy samorządnego zrzeszenia. W ko­lejnych publikacjach autor odszedł również od określania istoty i charakteru organów samorządu, stwierdzając wprost, iż wielu teoretyków nie zgadza się z takim ujmowaniem samorządu i kwestionuje państwowy charakter organów samorządowych. Równie zasadnym stanowiskiem, stawało się twierdzenie, że „udział w wykonywaniu władzy państwowej jest czymś innym niż samorząd­ność społeczna, której cechą jest to, że nie wiąże się ona z wykonywaniem władzy państwowej. Tam bowiem, gdzie zaczyna się wykonywanie władztwa państwowego, kończy się problematyka samorządności społecznej”.

Wraz z występującą w publikacjach (nie tylko J. Starościaka) tendencją prowadzącą do „odpaństwowienia samorządów", pojawiło się zjawisko rezy­gnacji z określania charakteru prawnego samorządów, a w konsekwencji defi­niowania ich istoty i ukazywania ich odrębności. Wymiennie stosowane okre­ślenia „samorządy" i „organizacje samorządowe" zaczęto używać w znaczeniu „organizacji samorządnych", nazywając nimi wszelkie struktury, które po­winny cechować się samodzielnością i wewnątrzorganizacyjną autonomią, a więc zarówno rady terenowe, izby adwokackie, izby rzemieślnicze, jak i związki zawodowe i spółdzielnie. Tym samym samorządy zaczęły rozpływać się w masie innych samorządnych organizacji. W konsekwencji załamania się koncepcji samorządów jako elementów aparatu administracji państwowej, a więc odrzucenia kryterium wykonywania funkcji administracji państwowej jako cechy wyróżniającej samorządy, pojawiły się wyraźne problemy defini­cyjne i trudności ze znalezieniem cech swoistych samorządów. Mimo to próby takie były podejmowane aż do końca lat osiemdziesiątych. Zgodnie z nimi, z prawnego punktu widzenia przez samorząd rozumiana była wyodrębniona grupa obywateli dysponująca na podstawie ustaw uprawnieniami do działania we własnym imieniu i samodzielnego zaspokajania swych potrzeb. Za pod­stawowe, najbardziej ogólne elementy istoty samorządu uznawane natomiast były: 1. Organizacja samorządu obejmująca prawnie wyodrębniony zespół osób, 2. Zespół ten uzyskuje kompetencje do decydowania o załatwianiu określonych prawnie spraw o znaczeniu społecznym, 3. Wyodrębnienie orga­nizacyjne i ustalenie kompetencji nosi charakter trwały [...], 4. Organizacja posiada uprawnienie do samodzielnego rozstrzygania o sprawach z zakresu swych kompetencji.

Procesy transformacji ustrojowej i w ich konsekwencji przywrócenie w miejsce rad narodowych systemu samorządu terytorialnego zdecydowanie wpłynęło na sposób ujmowania istoty samorządu. Nawet niezbyt pogłębiona analiza materiałów źródłowych: artykułów, opracowań, podręczników akade­mickich, słowników i leksykonów, wydanych po 1989 roku, pozwala za­uważyć, iż problematyka samorządowa uprawiana jest niejako dwutorowo, a pojęcie samorządu występuje w dwóch podstawowych znaczeniach: w szer­szym, polityczno-prawnym, pojęcie samorządu bliskie jest wyżej opisanemu, w ujęciu węższym, prawniczym, termin samorząd oznacza natomiast powrót do klasycznej definicji oznaczającej formę decentralizacji administracji. Po­niżej prezentuję trzy spośród wielu przykładów ilustrujących zjawisko wystę­powania pojęcia samorządu w dwu znaczeniach. I tak, według podręcznika polskiego prawa administracyjnego:

przepisy posługują się pojęciem „samorząd” w dwu znaczeniach - po pierwsze, w sensie tradycyjnym, dla określenia administracji zdecentralizowanej, wykony­wanej przez grupy osób wybierających swoje przedstawicielstwo, oraz po drugie - dla podkreślenia pewnego stopnia niezależności instytucji i organizacji nie wyko­nujących żadnej administracji.

Według Słownika samorządu terytorialnego z kolei:

samorząd - zazwyczaj ustalony prawem zakres kompetencji do zawiadywania własnymi sprawami, samodzielne i niezależne zawiadywanie swoimi sprawami w zakresie administracji państwowej (publicznej), a także samodzielne wykony­wanie pewnych funkcji państwowych o charakterze administracyjnym.

Czy wreszcie:

Samorząd to forma zaspokajania potrzeb zbiorowych określonej społeczności przez nią samą lub wyłonionych przez nią przedstawicieli. W sensie formalno-prawnym samorząd oznacza powierzenie przez państwo wykonywania określonych zadań z zakresu administracji publicznej zrzeszeniom osób, których dotyczą skutki realiza­cji tych zadań. W tym znaczeniu samorząd jest formą decentralizacji administracji .

Częste występowanie w literaturze przedmiotu powstałej w ostatniej dekadzie pojęcia samorządu w podwójnym znaczeniu nie spowodowało auto­matycznej eliminacji kontrowersji dotyczących tej problematyki, a w pewnym zakresie wręcz te kontrowersje spotęgowało. W celu bardziej przejrzystego scharakteryzowania obu tych ujęć, przedstawione zostaną one kolejno.

Spośród wielu definicji samorządu w tradycyjnym prawniczym znaczeniu nawiązującym do modelu klasycznego, utrwalonego w zachodnioeuropejskim a także międzywojennym polskim ustawodawstwie, traktującego samorząd jako formę decentralizacji administracji publicznej, najszerzej akceptowana obecnie wydaje się ta, która mówi, że samorząd jest administracją publiczną sprawowaną przez odrębne od państwa osoby prawne (korporacje). Oznacza to, iż przepisy prawne powierzają wykonywanie administracji nie scentralizo­wanym organom administracji państwowej, lecz korporacjom, czyli zrzesze­niom osób wyposażonych w osobowość prawną. Zrzeszenia takie określane bywają mianem związków publicznoprawnych, a członkostwo w nich ma cha­rakter przymusowy i następuje niejako automatycznie przez sam fakt przy­należności do tego zrzeszenia (np. członkiem gminy staje się przez fakt uro­dzenia się w gminie lub zamieszkanie w niej). Wykonywanie administracji publicznej polega tu na tym, że korporacja posiada kompetencje władcze, których nie posiada prywatna organizacja. Kompetencje korporacji wynikają natomiast z przepisów prawnych (określonych w konstytucji i ustawach do­tyczących organizacji samorządu). Kompetencje te korporacja realizuje przede wszystkim wobec swoich członków, może je też wykonywać w stosunku do

innych osób (np. przejazdem przebywających na terenie gminy). Tak rozu­miany samorząd pozwala wyodrębnić dwie jego podstawowe formy: samorząd terytorialny (zwany czasami powszechnym, komunalnym lub lokalnym) oraz specjalny, do którego zaliczyć można np. samorząd zawodowy czy gospodar­czy, z tym że np. niewykonywanie przez dobrowolnie zrzeszonych w izby go­spodarcze podmiotów prowadzących działalność gospodarczą funkcji admini­stracyjnych, w myśl tej koncepcji, dyskwalifikuje je jako samorządy. Nie jest to niestety jedyna kontrowersja związana z prawniczą konstrukcją pojęcia samorządu. Nie jest ono bowiem przez wszystkich rozumiane jednolicie i jed­noznacznie. Do najbardziej kontrowersyjnych występujących w literaturze przedmiotu, w doktrynach prawnych i ustrojowych kwestii należą rozstrzy­gnięcia: czy „prawo do samorządu" ma charakter naturalny, czy wywodzi się ustawodawstwa pozytywnego; czy instytucje samorządowe mają charakter państwowy, czy publiczny, niepaństwowy; czy zakres działania powinien sytuować samorząd jak zjawisko znaczące, czy drugorzędne w państwie; czy zakres działania powinien opierać się na klauzuli generalnej, czy na enumeracji; i wreszcie, na ile samorząd może być organizacyjnie sprzężony z organami władzy i administracji rządowej. Różnice w podejściu do tych problemów nie naruszają jednak podstawowego założenia tej konstrukcji, wedle której samo­rząd jest zjawiskiem prawnoustrojowym i jako pojecie prawnicze stanowi wyraz ...