PRAWO               ADMINISTRACYJNE
Część ogólna

Literatura:

Edward Ura , Elżbieta Ura, Prawo administracyjne (stan prawny na 01.01.2006), Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006;

Janusz Sługocki, Prawo administracyjne, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2006;

Eugeniusz Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, TNOiK Toruń 2004;

Zbigniew Leoński, Zarys prawa administracyjnego Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004;

Jan Boć (red.), Prawo administracyjne Wydawnictwo Kolonia Limited, Wrocław 2005;

Jan Zimmermann, Prawo administracyjne, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2005;

M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006;

M. Stahl (red.), Prawo administracyjne - pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Wydawnictwo Diffin, Warszawa 2004;

W. Bednarek (red.), Prawo administracyjne. Podstawowe instytucje w świetle źródeł prawa, doktryny i judykatury, Olsztyn 2002;

B. Jastrzębski, Ustrojowe zasady demokratycznego państwa prawa. Dylematy i mity, Olsztyn 2003;

Józef Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, część I Zakamycze 2003, część II Zakamycze 2001;

Zygmunt Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005;

Struktura wykładu w semestrze zimowym

Istota prawa administracyjnego

Podstawowe pojęcia i konstrukcje teoretyczne prawa administracyjnego

Normy i źródła prawa administracyjnego

Zasady prawa administracyjnego

Przedmiot prawa administracyjnego

Realizowanie prawa administracyjnego

Podmioty prawa administracyjnego

Organizacja prawna administracji

Kontrola podmiotów prawa administracyjnego

Wprowadzenie

Geneza związania administracji prawem

              Regulacja prawna administracji zaczęła postawać stosunkowo niedawno. Jej początki wiąże się najczęściej z rozwojem państwa prawnego. Pewnych historycznych odniesień do unormowań administracyjnych możemy doszukiwać się jednak, także w wiekach wcześniejszych, a nawet w starożytności. Panuje jednak powszechny pogląd, że genezę prawa dotyczącego administracji należy wiązać z upodmiotowieniem członków wspólnot państwowych i powstaniem nowoczesnej administracji publicznej. Dokonało się to przede wszystkim pod wpływem prawa natury i egzemplifikowało następnie w rozwoju doktryny państwa konstytucyjnego (Francja) i państwa prawnego (Niemcy).

              Obywatel jako istota wolna stawał się podmiotem nie tylko obowiązków publicznych, lecz także różnorodnych uprawnień. Prawo administracyjne choć dotyczy administracji powstało w pewnej opozycji do niej. Prawo administracyjne stało się pewnym narzędziem chroniącym obywatela przed jednostronnością rozstrzygnięć administracji. Unilateralne reguły postępowania stanowione przez władcę państwa absolutnego i jego urzędników przekształciły się w normy obustronnie wiążące, będące podstawą działania administracji i jednocześnie gwarancją praworządności. Paradygmat administrowania przez prawo złamał swobodę działalności aparatu urzędniczego.

XVIII/XIX w. – przekształcenie się państwa policyjnego w państwo konstytucyjne, administracji terytorialnej w administrację państwową.

XIX – powstało prawo administracyjne z prawami i obowiązkami po obu stronach

XIX połowa – zaczęła obowiązywać zasada związania ustawowego administracji

XIX druga połowa – powstały sądy administracyjne stojące na straży tej zasady

Podstawy prawne działania administracji

Dziedziną prawa, która na zasadzie wyłączności reguluje organizację i funkcjonowanie administracji publicznej jest prawo administracyjne.

Podstawy prawne funkcjonowania administracji publicznej tworzą nie tylko normy prawa administracyjnego. Organy administracji publicznej działają także na podstawie norm innych gałęzi prawa np. prawa cywilnego, karnego, finansowego, pracy itd. Ponadto administracja publiczna, podejmując rozstrzygnięcia musi, przestrzegać zasad wynikających z Konstytucji. Dla ukazania całokształtu regulacji prawnej, stanowiącej przedmiot działania administracji publicznej, część doktryny postuluje wyodrębnienie nowego zespołu różnych jakościowo norm prawnych w prawo administracji

Zasada legalności w działalności administracji publicznej

                            Z zasady praworządności wypływa dyrektywa dookreśloności podstaw prawnych działania administracji. Ograniczona jest zatem rola zwyczaju, zasad ogólnych prawa czy też judykatury. Musi to być przede wszystkim prawo pozytywne.

Pojęcie prawa administracyjnego

                            Semantycznie sformułowanie prawo administracyjne jest zwrotem bardzo wieloznacznym, który wymaga relatywizacji do określonego kontekstu. Jeżeli używamy zwrotu prawo administracyjne to zawsze musimy zastanowić się nad tym w jakim kontekście ten zwrot został użyty. Można powiedzieć, że ten zwrot prawo administracyjne występuje w 4 takich podstawowych znaczeniach.

Konteksty znaczeniowe

normatywny – grupa aktów, które regulują fragment życia społecznego, które regulują stosunki społeczne związane z administrowaniem publicznym

aplikacyjny – realizowanie prawa administracyjnego przez jednostki, organy administracyjne i sądy

naukowy – prawo administracyjne to desygnat pewnej specjalności w ramach dyscypliny prawo

dydaktyczny – prawo administracyjne jako przedmiot lub dyscyplina akademicka

Prawo administracyjne jako gałąź prawa

              Prawo administracyjne w swej nowoczesnej postaci jako podstawowa gałąź systemu prawa jest tak kwalifikowane stosunkowo od niedawna. Stosując kryterium formalne możemy powiedzieć, że prawo administracyjne to zespół norm prawnych, które nie mieszczą się w innych gałęziach prawa zarówno o charakterze podstawowym jak i kompleksowym. Ta negatywna definicja jakkolwiek metodologicznie poprawna, jest jednak mało precyzyjna. Dlatego też należy przedstawić pozytywne ujęcia prawa administracyjnego.

Przegląd piśmiennictwa

Prof. W. L. Jaworski ujmował prawo administracyjne jako „[…] prawo, które reguluje działalność państwa, a którego kontrola należy do jednostki”

Prof. M. Jaroszyński widział w prawie administracyjnym „[…] ogół norm prawnych regulujących stosunki wynikające z administracyjnej działalności organów państwowych”.

Inaczej określał prawo administracyjne prof. F. Longchamps. Twierdził on, że jest to „[…] prawo, które odnosi się do struktury administracji i jej działania w społeczeństwie w sposób swoisty, tj. tak, że odnosi się zarazem do innych sytuacji”.

Prof. J. Starościak z kolei definiował prawo administracyjne ze względu najego charakter przedmiotowy, podmiotowy i specyfikę form działania administracji. Prawo administracyjne według tego autora to „[…] gałąź prawa, która reguluje działalność organów państwowych, podejmowaną w celu wykonywania ustalonych prawem zadań organizatorskich, wypełnianych w swoistych formach działania”.

Inaczej określał prawo administracyjne prof. J. S. Langrod. Widział on w nim „[…] dział publiczno-prawnego, wewnętrzno-państwowego porządku, obejmujący w szczególności ogół hierarchicznie zbudowanych norm; odnoszących się do ustroju i aktywności administracji, a w zasadzie stosowanych – względnie, nadto i stanowionych – przez nią, z dwustronną mocą obowiązującą, twórczo, ale w granicach tego porządku i pod bezpośrednią kontrolą zachowania tych granic”.

Koncepcja W. Dawidowicza

Warto wspomnieć o oryginalnej koncepcji prof. W. Dawidowicza. Autor ten w wielu swoich pracach podkreślał odrębność kwestii ustroju administracyjnego w stosunku do norm materialnoprawnych i proceduralnych. Wyodrębniał on z prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego normy prawne regulujące organizację i zakres działania administracji i systematyzował je w osobny działa prawa – prawo ustrojowe. Pozostała po tym wyodrębnieniu regulacja administracyjno-prawna to jego zdaniem właśnie prawo administracyjne.

Próba eksplikacji

Prawo administracyjne jest to uporządkowany zbiór norm prawnych, których racją obowiązywania jest bezpośrednia realizacja przez podmioty administrujące wartości wyróżnianych jako dobro wspólne.

Uporządkowany zbiór norm oznacza, że prawo administracyjne jest spójnym i integralnym podsystemem norm zarówno z punktu widzenia struktur źródeł prawa jak i związków treściowych norm.

Należy zwrócić uwagę, iż tylko funkcja władzy publicznej zwana administracją polega na realizowaniu zadań publicznych kształtowanych zakresem dobra wspólnego.

Cechy prawa administracyjnego

jest to gałąź prawa o charakterze podstawowym, tak jak prawo cywilne, karne,

nie jest to prawo skodyfikowane (może za wyjątkiem prawa postępowania administracyjnego),

jest to, w sensie podstaw prawnych działania administracji publicznej, prawo pozytywne, tzn. nie jest oparte na zwyczajach, normach moralnych, normach prakseologicznych itp.,

zawiera normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym (ius cogens),

stanowi podstawę do działania administracji publicznej oraz wyznacza granice podejmowanych przez nią działań,

jako regulator życia społecznego składa się z szeregu zakazów i nakazów, których przestrzeganie zagwarantowane jest zastosowaniem przewidzianych prawem form przymusu,

jest to prawo powszechne, obywatelskie, sądowe i stanowione jest w celu ochrony dobra wspólnego i zsynchronizowania z nim uprawnień jednostek,

jest to prawo, którego stosowanie i kontrola przestrzegania ma charakter niesporny.

Zakres przedmiotowy prawa administracyjnego

              Ważną cechą jest ogromna rozległość przedmiotu podlegająca regulacji, będąca prostą konsekwencją rozległości funkcji władzy publicznej, zwanej administracją. Regulacja prawa administracyjnego obejmuje wiele zróżnicowanych stosunków społecznych i podlega stosunkowo częstym zmianom. Inne sprawy są przedmiotem regulacji w państwie liberalnym a inne w państwie socjalnym.

Czego prawo administracyjne dotyczy

Ograniczenia powszechnych praw i wolności jednostek

Nakładania i realizacji ciężarów i świadczeń publicznych przez obywateli

Ochrony dobra wspólnego i uzasadnionych interesów prawnych jednostek

Organizacji wykonania usług publicznych

Sposobów korzystania z rzeczy publicznych

Zakres podmiotowy prawa administracyjnego

Zakres podmiotowy z jednej strony obejmuje podmioty administrujące a z drugiej dotyczy (współ)administrowanych: obywateli, cudzoziemców, organizacji społecznych, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, a także do niektórych jednostek państwowych i organów niepaństwowych lub nawet grupy osób fizycznych bez cech wyodrębnienia organizacyjnego

Krąg podmiotów podlegających jego regulacji jest w miarę przejrzysty, gdyż wynika ze sfer działania administracji publicznej

Regulacje prawa administracyjnego adresowane są do wszystkich podmiotów prawa, a krąg adresatów związany jest ze stanem faktycznym, z którym jest związana dana norma prawna

Metoda administracyjnoprawna

Metoda administracyjnoprawna regulacji stosunków społecznych charakteryzuje się władczością.

W sferze prawa administracyjnego imperium to przede wszystkim możliwość jednostronnego ustalenia konsekwencji obowiązujących norm prawnych przez ludzi lub ich grupy traktowane jako organy administracji publicznej oraz kwestia sankcjonowania niepożądanych dla porządku administracyjno-prawnego zachowań jednostek.

Władczość jest cechą stopniowalną i ujawnia się w różnym nasileniu.

Wewnętrzna systematyka prawa administracyjnego

              Dokonując delimitacji interesującej nas gałęzi prawa powiedzieć należy, że prawo administracyjne dzieli się na trzy grupy norm prawnych:

a) prawo administracyjne ustrojowe – określające organizację, zadania i kompetencje organów podejmujących rozstrzygnięcie,

b) prawo administracyjne procesowe – regulujące tryb postępowania przy wydawaniu rozstrzygnięć,

c) prawo administracyjne materialne – normujące prawa i obowiązki podmiotów administrowanych.

              Trzon prawa administracyjnego tworzą normy materialnoprawne. To one są nośnikami zachowań jednostek. Są to normy wyznaczające zakres uprawnień i obowiązków publicznych oraz określają granice korzystania z prawnie uznanych wolności. Normy ustrojowe i procesowe w stosunku do norm prawa materialnego mają charakter raczej instrumentalny. Służyć mają poprawnemu zastosowaniu tych ostatnich, które mogą obowiązywać bezpośrednio lub w wyniku skonkretyzowania w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego.

Podstawowym kryterium wyróżniającym prawo administracyjne jako integralną gałąź prawa są podstawy aksjologiczne prawa administracyjnego tzn. wartości dla których ustawodawca stanowi prawo oraz związana z tymi wartościami treść norm.

Najistotniejsze z punktu widzenia realizacji dobra wspólnego są wartości merytoryczne stanowiące aksjologiczną podstawę ustaw prawa administracyjnego materialnego  W prawie ustrojowym ustawodawca tworzy regulacje prawne, które realizują w optymalny sposób postulat sprawności działania, a więc skuteczność, korzystność, efektywność. W prawie procesowym podstawę działania stanowią - prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i szybkość postępowania.

Podgałęzie prawa administracyjnego

Prawo samorządu terytorialnego

Prawo urzędnicze

Prawo ochrony środowiska

Prawo administracyjne gospodarcze

Prawo budowlane

Pogranicze prawa administracyjnego

Wraz z powstawaniem nowych gałęzi prawa tak o charakterze podstawowym jak i kompleksowym zakres prawa administracyjnego nie może być obiektywnie kwalifikowany za pomocą kryteriów formalnych, takich jak metoda regulacji prawnej czy też przedmiot i podmiot prawnego uregulowania. Nie są także wystarczającym wyznacznikiem metody badawcze stosowane przez prawników administratywistów. Nie jest też adekwatny dychotomiczny podział prawa na prawo publiczne i prawo prywatne. Jednakowoż pojawia się problem pogranicza między prawem administracyjnym a innymi zespołami norm prawnych, kwalifikowanymi w ramach dyferencjacji systemu prawa.

Odrębności prawa administracyjnego od prawa karnego należy szukać przede wszystkim w metodzie prawnej regulacji, gdyż stosunki społeczne znajdujące się pod oddziaływaniem tych gałęzi prawa w znacznym stopniu się pokrywają. Ochrona danego dobra może być przecież zagwarantowana karą kryminalną, a także podlegać działaniom ochronnym ze strony prawa administracyjnego. Problematyczne staje się umiejscowienie czynów niedozwolonych o znikomej szkodliwości społecznej, tzn. wykroczeń. Są one najczęściej deliktami natury administracyjnej, ale kwalifikowane są jako czyny karalne w rozumieniu nauk penalnych.

Podobnie rzecz się ma ze stosunkiem prawa administracyjnego do prawa cywilnego. Przedmiot i podmioty poddane regulacji są także podobne, dlatego też kryterium stanowić tu może metoda uregulowanych stosunków. Ponadto przy rozgraniczeniu tych gałęzi prawa stosować możemy założenia, które legły u podstaw dychotomicznego podziału systemu prawa. Prawo administracyjne to prawo publiczne. Prawo cywilne zaś to prawo prywatne.

przez system prawa rozumie się ogół norm prawnych obowiązujących w danym miejscu i czasie; system jest spajany przez zasadę niesprzeczności i zupełności

gałęzie prawa – kryterium podziału (dyferencjacji) na gałęzie jest przedmiot i metoda regulacji; klasyczny podział : pr. konstytucyjne, pr. karne, pr. cywilne, adm., pracy

Sztywne kryteria formalne nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do odróżniania prawa administracyjnego od dyscyplin o charakterze kompleksowym. Trudności w tym zakresie ilustrują relacje prawa administracyjnego do prawa konstytucyjnego. Pod kątem teoretycznoprawnym powyższe gałęzie prawa stanowią jedność. Za warunek umożliwiający rozróżnienie uznać należy kryterium techniczne. Normy prawa konstytucyjnego charakteryzują się dużym stopniem ogólności. W tym zakresie prawo administracyjne stanowi rozwinięcie i konkretyzację prawa konstytucyjnego.

Według W. Jellinka „Prawo konstytucyjne określa ustrój państwa, a prawo administracyjne jego działalność i porównuje prawo konstytucyjne z anatomią, a prawo administracyjne z fizjologią”

Inne związki łączą prawo administracyjne z prawem pracy. Prawo pracy w swej naturalnej postaci to prawo prywatne wyodrębnione z prawa cywilnego, choć mające także swój publiczno-prawny rodowód. Prawo pracy to jednak także normy o charakterze administracyjno-prawnym dotyczące nawiązania stosunku pracy z funkcjonariuszami publicznymi, gwarantujące z jednej strony stałość zatrudnienia, lecz z drugiej narzucające szczególne posłuszeństwo służbowe.

Poza zakresem prawa administracyjnego znajduje się także prawo międzynarodowe (zarówno publiczne, jak i prywatne). Prawo administracyjne to część porządku prawnego danego państwa. Prawo międzynarodowe to prawo, którego zakres rozciąga się ponad porządek danego kraju. W tym względzie warto wspomnieć o międzynarodowym prawie administracyjnym i prawie administracyjnym międzynarodowym. Pierwsze z nich odnosi się do części prawa międzynarodowego publicznego, które reguluje funkcjonowanie organizacji międzynarodowych. Drugie zaś to część prawa wewnętrznego, normująca sprawy cudzoziemców.

...