Ustawa o samorządzie gminnym

Gospodarka finansowa gminy

Gospodarka finansowa gminy jest częścią systemu finansowego jednostek samorządu terytorialnego i tym samym częścią sektora finansów publicznych. Samorządowy sektor finansów publicznych obejmuje obok jednostek samorządu terytorialnego także :

   -  ich organy 

   - podległe tym organom jednostki organizacyjne (jednostki i zakłady budżetowe)

   -  oraz spółki handlowe, w których jednostka samorządu  terytorialnego ma ponad 50%  

       kapitału zakładowego).

Gospodarka finansowa gminy - źródła prawa

Konstytucja zawiera przepisy dotyczące bezpośrednio gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności stanowi ona, że:

►                    jednostkom tym zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań,

►                    dochodami tych jednostek są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa,

►                    źródła ich dochodów są określone w ustawie,

►                    jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.

Na aprobatę zasługuje nade wszystko wyrażenie zasady, że przesunięcie zadań publicznych na szczebel lokalny powinno być związane ze stosowną zmianą w podziale dochodów publicznych. Zasada ta jednak została sformułowana mało precyzyjnie, co niestety, pozwala władzom centralnym na przekazywanie jednostkom samorządowym zadań bez odpowiedniego przekazania dochodów.

Podział dochodów publicznych

Właściwy podział dochodów publicznych pomiędzy szczebel centralny (budżet państwa) a szczeble lokalne (budżety jednostek samorządu terytorialnego) pozostaje nadal zadaniem, które stoi przed ustawodawcą. Dlatego tak ważne jest wskazanie, że dokonując tego podziału, należy uwzględnić zakres zadań i kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Konstytucja przesądziła, że budując system dochodów tych jednostek, należy przyznać im prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych, jednakże tylko w zakresie określonym w ustawie. Takie sformułowanie pozwala przekazać tym jednostkom część władztwa podatkowego. Skoro granice tego władztwa są określone w ustawie, jest to gwarancją, iż jednostki samorządu terytorialnego nie mogą go nadużywać przez wprowadzanie lokalnych obciążeń finansowych. Należy jednak oczekiwać, że ustawodawca będzie systematycznie powiększał zakres uprawnień jednostek samorządu terytorialnego dotyczących ustalania wysokości podatków lokalnych, wprowadzania w nich zwolnień i ulg.

Jest bardzo istotne, aby organy samorządowe miały wpływ na pobór i egzekucję ich należności fiskalnych, gdyż zwiększy to ich odpowiedzialność za realizację tych dochodów.

Model mieszany

►                    Model mieszany - jednostki samorządu terytorialnego dysponują dochodami własnymi, z drugiej strony są  zasilane z budżetu państwa.

►                    Dochody jednostek samorządu terytorialnego transferowane z budżetu państwa powinny odgrywać coraz mniejszą rolę ich wysoki udział to ograniczenie przez państwo zakresu ich samodzielności.

►                    Gmina w rzeczywistości - wbrew wyraźnym deklaracjom ustawodawcy - nie może swobodnie dysponować całą subwencją ogólną, skoro zasadnicza jej część to subwencja oświatowa, w istocie przeznaczona na konkretne zadania.

►                    Procentowy udział gmin w podatkach dochodowych powinien nie tylko wzrosnąć. Podatki dochodowe mogą być wykorzystywane jako istotny element prowadzenia lokalnej polityki gospodarczej. Dlatego pozbawienie ich wpływu na kształt podatków dochodowych niewątpliwie utrudnia realizację tej polityki.

►                    Mechanizm wyrównawczy jest niezbędny, powinien on w większym stopniu opierać się na dodatkowym zasilaniu najsłabszych jednostek, a w mniejszym na redukowaniu dochodów jednostek najsilniejszych finansowo.

Budżet gminy

►                  Podstawowym mechanizmem gospodarki finansowej gmin jest jej budżet. Pomimo jego znaczenia dla podstaw ustroju gminy ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje tego pojęcia. Ustawodawca podkreśla, że gmina prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie budżetu - element ustroju gminy.

►                  Definicja budżetu jst — oprócz dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów - obejmuje także planowane przychody i wydatki jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych powiązanych z daną gminą (zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, funduszy celowych).Pozwala to organom gminy na decydowanie o pełnym zakresie gospodarki finansowej, jak również na kontrolę realizacji zadań przez jej jednostki organizacyjne.

►                    Prawo wójta — z wyłączeniem innych organów — do przygotowania projektu budżetu nie jest w żadnym stopniu ograniczone. Możliwość dokonywania przez radę gminy istotnych zmian w tym projekcie jest — bez zgody wójta — jest stosunkowo niewielka. Wójt jest także tym organem, który ma wyłączne prawo proponowania zmian w uchwalonym budżecie gminy, a także wykonuje budżet gminy jako całość. Wynika z tego, że to wójt prowadzi gospodarkę finansową gminy ponosi z tego tytułu odpowiedzialność. Nie oznacza to jednak, że rada gminy pozbawiona jest istotnych kompetencji w zakresie spraw budżetowych. Ustawodawca poszukuje swoistej równowagi pomiędzy uprawnieniami organu stanowiącego i organu wykonawczego w zakresie decydowania o realizacji gospodarki finansowej. Kompetencja rady gminy do przyjęcia uchwały budżetowej i dokonywania w niej zmian nie może być ograniczona.

►                    Uprawnienia regionalnej izby obrachunkowej do ustalenia budżetu gminy w ściśle określonych przypadkach w niczym nie ograniczają prawa rady gminy do podjęcia uchwały budżetowej, czy dokonania w niej zmian w każdym czasie.

►                    Na podkreślenie zasługują również prawa rady gminy do kontroli wykonania całego budżetu, jak i poszczególnych zadań budżetowych.

Nadzór i kontrola

Przestrzeganie zasad porządku prawnego — także przez gminy — wymaga od państwa ustanowienia skutecznego nadzoru i kontroli nad ich gospodarką finansową. Przesłanki sprawowania tych czynności przez regionalną izbę obrachunkową muszą być różne od przesłanek kontroli wykonywanej przez społeczeństwo lokalne. Państwowe jednostki organizacyjne — co do zasady — nie powinny oceniać działań gminy w zakresie jej gospodarki finansowej na podstawie kryterium celowości, rzetelności, gospodarności.  Te przesłanki powinni stosować mieszkańcy gminy, dokonując wyboru radnych, czy też uczestnicząc w referendach gminnych dotyczących spraw finansowych. Natomiast jedynym kryterium nadzoru i kontroli gospodarki finansowej gmin ze strony regionalnych izb obrachunkowych powinna być zgodność tej gospodarki z prawem.

Art. 51.
1. Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu gminy, zwanego dalej budżetem.

►                    Samodzielność finansowa gmin – ma aspekt prawny i ekonomiczny Samodzielność finansową gmin wyznaczają przepisy Konstytucji, EKST oraz ustaw zwykłych, w szczególności — poza ustawą o samorządzie gminnym, ustawy o finansach publicznych oraz ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Samodzielność finansowa to prawo samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej: pobierania dochodów określonych w ustawach (władztwo dochodowe) oraz dysponowania nimi — w granicach określonych przez ustawy — do realizacji prawnie określonych zadań (władztwo wydatkowe)

►                    Zdaniem Trybunału, art. 167 ust. 1 Konstytucji nakłada obowiązek zachowania proporcji między wysokością dochodów jednostek samorządu terytorialnego a zakresem przypadających im zadań. Wykonując ten obowiązek, ustawodawca jednak musi pamiętać o sytuacji finansowej całego państwa. Samodzielność finansowa więc nie ma charakteru absolutnego.

Art. 51.1. odniesienie do zasad art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego

•                      Społeczności lokalne mają prawo — w ramach narodowej polityki gospodarczej — do posiadania własnych, wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swoich uprawnień.

•                      Przynajmniej część zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna pochodzić z opłat i podatków lokalnych, których stawkę społeczności te mają prawo ustalać.

•                      Wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konstytucję lub przez ustawę.

•                      Ochrona społeczności lokalnych, ekonomicznie słabszych, wymaga zastosowania procedur wyrównawczych lub rozwiązań równoważnych mających na celu korygowanie skutków nierównomiernego podziału źródeł dochodów, a także wydatków, jakie te społeczności ponoszą.

•                      Społeczności lokalne są konsultowane w sprawie form przyznawania zasobów pochodzących z redystrybucji oraz mają one dostęp do narodowego rynku kapitałowego w granicach określonych ustawą.

Samodzielność dochodowa gmin

►                   Źródła   dochodów   gmin   określają  ustawy, a w szczególności ustawa o samorządzie gminnym oraz ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

►                   Katalog tych źródeł ma charakter zamknięty - wszelkie próby wprowadzania dodatkowych tytułów pozyskiwania środków finansowych, nie mających stosownego umocowania w obowiązujących przepisach, są uznawane za niezgodne z prawem.

►                   W wyroku z dnia 27 listopada 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uprawnienie organów gminy do wykonywania budżetu i samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej nie oznacza prawa uchwalania podatków i opłat innych niż przewidziane w odrębnych ustawach.

►                   Podkreślić należy, że dochody z tych ustawowych źródeł mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że muszą znaleźć swój wyraz po stronie dochodów w budżecie gminy. Samodzielność dochodowa więc wyraża się nie w prawie do wprowadzania źródeł pozyskiwania środków pieniężnych lecz w samodzielnej ocenie ich wydajności.

Samodzielność wydatkowa gmin

►                   Zakres samodzielności pozostaje w oczywistym związku z zakresem nałożonych na gminę zadań. Wydatki organów gminy związane są z realizacją jej własnych zadań publicznych, nie można finansować innych zadań realizowanych przez jednostki spoza systemu samorządu terytorialnego.

►                   Regionalna izba obrachunkowa uznała, że gmina nie ma prawa do dokonywania wydatków, które wspierają jedynie określone grupy obywateli (związki zawodowe, ugrupowania polityczne, wspólnoty parafialne), nie służąc tym samym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb całej wspólnoty samorządowej.

►                   Dyrektywność budżetu po stronie wydatków polega na tym, że stanowią one nieprzekraczalny limit . Oznacza to, że dysponenci wydatków budżetowych są uprawnieni do ponoszenia wydatków na cele wskazane w budżecie wyłącznie do wskazanej w nim wysokości. Przekroczenie tego limitu jest równoznaczne z przekroczeniem zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków co wyczerpuje znamiona czynu będącego naruszeniem dyscypliny finansów publicznych

►                   W budżecie mogą być tworzone rezerwy - nie ma to charakteru obligatoryjnego. Ustawodawca dopuszcza możliwość ujęcia w nim rezerwy ogólnej, której wysokość nie może przekroczyć 1% wydatków budżetu oraz rezerw celowych (jednej lub wielu), których łączna suma nie może być wyższa niż 5% wydatków budżetu.

►                   Przeniesienia wydatków budżetowych polegają na zmniejszeniu określonego wydatku i jednoczesnym zwiększeniu innego wydatku o taką samą kwotę. Wynika z tego, że ogólna kwota wydatków budżetowych w wyniku dokonania przeniesienia nie ulegnie zmianie. Przeniesień dokonuje się pomiędzy tymi samymi podziałkami klasyfikacji budżetowej. W budżecie gminy ustawodawca wykluczył możliwość dokonywania przeniesień pomiędzy działami budżetu (art. 128 ust. 2 pkt 1 u.f.p.). W praktyce oznacza to, że wprowadzenie zmian w wysokości wydatków w poszczególnych działach budżetu gminy jest możliwe tylko przez przyjęcie przez radę gminy uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Dokonywanie przeniesień pomiędzy rozdziałami i paragrafami budżetu jest dopuszczalne, jeżeli rada gminy upoważni do tego wójta, burmistrza lub prezydenta (art. 128 ust. 2 pkt 1 u.f.p.).

Art. 51.
2. Budżet jest uchwalany na rok kalendarzowy.

►                  Budżet gminy uchwalany jest na rok budżetowy, który pokrywa się z rokiem kalendarzowym. Roczności budżetu nie zmienia nawet fakt prowadzenia gospodarki budżetowej przez część roku, czy to na podstawie projektu uchwały budżetowej, czy to na podstawie uchwały o prowizorium budżetowym. Roczny horyzont czasowy budżetu może dla wielu zamierzeń finansowanych z budżetu okazać się zbyt krótki. Dlatego też ustawodawca wprowadził instytucję wieloletnich programów inwestycyjnych, czy też wprowadził wyjątki od zasady wygasania niezrealizowanych kwot wydatków z budżetu.

►                  Podstawy prawne pobierania dochodów oraz realizowania poszczególnych wydatków muszą wynikać z innych aktów prawnych. Budżet zawiera natomiast ilościowe ujęcie tych dochodów i wydatków

3. Statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.

►                   Jednostki pomocnicze gminy nie tworzą własnych budżetów. Przepis sugeruje, że statut gminy może przyznać jednostkom pomocniczym pewien zakres uprawnień do samodzielnego   prowadzenia   gospodarki   finansowej   w   ramach   budżetu   gminy. W świetle definicji budżetu nie wydaje się to możliwe. Ramy budżetu mają charakter sztywny i nie ma w nich miejsca na przyznawanie uprawnień innym podmiotom niż organy gminy. Przepis ten więc należy rozumieć jako obowiązek ujmowania w budżecie gmin wydatków na sfinansowanie działalności jednostek pomocniczych.  Jednakże  zamieszczenie tych wydatków w budżecie nie może być rozumiane jako przyznanie tym jednostkom jakichkolwiek uprawnień. W szczególności jednostka pomocnicza nie nabywa z tego tytułu żadnego roszczenia ani też nie ma uprawnienia do innego przeznaczenia środków przekazanych z budżetu gminy niż to wynika z uchwały budżetowej.

►                   W orzecznictwie kolegiów regionalnych izb obrachunkowych przyjęto, że jednostka pomocnicza nie może otrzymać dotacji (uchwała RIO z dnia 18 sierpnia 1993 r., XII/38/93, OSS 1994, nr 2, poz. 103). Wykorzystanie przez jednostki pomocnicze środków budżetu gminy nie może się odbywać przez przekazanie ich na odrębny rachunek tej jednostki. Uruchamianie tych środków powinno następować na podstawie rachunków lub innych dokumentów uzasadniających dokonanie płatności na ujęte w budżecie zadanie.

Art. 52.

Projekt budżetu przygotowuje wójt.

Bez zgody wójta rada gminy nie może wprowadzić w projekcie  budżetu gminy zmian

powodujących zwiększenie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach

lub zwiększenie planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych

dochodów. Projekt budżetu wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami

wójt przedkłada radzie gminy najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok

budżetowy i przesyła projekt regionalnej izbie obrachunkowej celem zaopiniowania. Budżet

jest uchwalany do końca roku poprzedzającego rok budżetowy.

Projekt budżetu gminy musi nawiązywać swoim zakresem i konstrukcją do wymagań jakie ustawa stawia samemu budżetowi. Konieczne jest objęcie tym projektem wszystkich zadań, które będą realizowane przez gminę, co dotyczy w szczególności zadań o charakterze obligatoryjnym. Pojęcie budżetu obejmuje również plany finansowe zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, środków specjalnych oraz funduszy celowych to tym samym wójt jest zobowiązany do ich uwzględnienia w przygotowywanym projekcie budżetu.

Dochody budżetu gminy należy ująć w projekcie według ważniejszych źródeł i działów klasyfikacji, wydatki zaś w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych

Art. 52 .1. Wyłączność kompetencji wójta

►                   Organem wyłącznie uprawnionym do przygotowania projektu budżetu jest wójt. Uprawnienia tego nie ma nawet rada gminy. Jednakże organ stanowiący gminy jest władny do oceny przedstawionego projektu i może go nie przyjąć, jeśli jest on niezgodny z przepisami prawa, w tym także z określoną przez radę -— procedurą uchwalania budżetu lub rodzajami i szczegółowością materiałów informacyjnych towarzyszących budżetowi. W tym przypadku rada może zobowiązać wójta do uzupełnienia (poprawienia) przedstawionego projektu lub nawet przygotowania nowego projektu . Każdy projekt budżetu spełniający wymagania stawiane przez prawo powinien być przedmiotem dalszej procedury budżetowej. W ramach tej procedury rada gminy ma uprawnienia do zmiany projektu w zakresie określonym w art. 52 ust. 1a u.s.g.

Art. 52 Wyłączność inicjatywy do zmiany uchwały.

►                    Art. 119 u. fin. publicz. wprowadza wyłączność wójta w podejmowaniu inicjatywy w sprawie zmiany uchwały budżetowej. Tym samym organ, który podjął uchwałę, nie może z własnej inicjatywy dokonać w niej żadnych zmian. Jest to o tyle niezrozumiałe, że to organ stanowiący może upoważnić wójta do dokonywania niektórych zmian w budżecie

►                    W żadnym przypadku jednak wójt nie może być upoważniony do dokonywania przeniesień między działami budżetu.  Okazuje się, że tych zmian może dokonać rada gminy, pod warunkiem jednak, że ze stosowną inicjatywą wystąpi wójt. Powstaje pytanie, czy rada gminy, działając na wniosek wójta, może wykroczyć poza merytoryczny zakres jego inicjatywy. Należy na nie udzielić odpowiedzi negatywnej -  rada gminy w tej sprawie może działać jedynie w granicach zakreślonych przez wójta. Rozwiązanie to wydaje się nadmiernie rygorystyczne, biorąc pod uwagę chociażby uprawnienia rady gminy do dokonywania zmian w projekcie budżetu Oznacza to bowiem, że rada gminy ma większy wpływ na kształt budżetu w momencie jego opracowywania i uchwalania niż w trakcie jego wykonywania, a przecież dopiero w tej fazie procesu budżetowego dochodzi do konfrontacji założeń planowych z rzeczywistością.

Art. 52 Dopuszczalność zmian w projekcie. 

►                    Wójt jako autor projektu budżetu gminy jest uprawniony do wprowadzania w nim zmian (autopoprawek) także po formalnym przekazaniu projektu radzie gminy.

►                    Rada gminy bez zgody wójta nie może zmienić w projekcie budżetu relacji pomiędzy ogółem dochodów budżetu a sumą wydatków. Zmiany, których może dokonać rada gminy w projekcie, można podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich, to te, które nie wymagają zgody wójta. Należą do nich w szczególności zmiany polegające na zmniejszeniu określonych wydatków, co rzecz jasna, nie może dotyczyć tzw. wydatków sztywnych, tj. takich, których wysokość wynika z przepisów prawa. Dokonanie tej operacji pozwala „zaoszczędzone środki" przeznaczyć na zwiększenie wydatków — do równowartości pomniejszonych wydatków — na inne cele lub na wprowadzenie wydatków w ogóle nieprzewidzianych w projekcie budżetu przygotowanym przez wójta. Bez zgody wójta rada gminy może także zwiększyć wydatki w przypadku, gdy przedstawiony projekt zamyka się nadwyżką budżetową. Dokonanie takiej zmiany spowoduje bądź zmniejszenie planowanej nadwyżki, bądź uchwalenie budżetu ściśle zrównoważonego.  Zgody wójta natomiast wymaga takie zwiększenie wydatków, które nie znalazłoby pokrycia w planowanych dochodach. Jest bardzo charakterystyczne, że rada gminy — bez zgody wójta — nie może zwiększać planowanych dochodów ze źródeł już istniejących (może zwiększyć ustanawiając nowe źródło dochodów)

►                    Projekt budżetu jednak zawiera — oprócz dochodów i wydatków — również przychody i rozchody budżetu. 

...