- 2 / 2 -
Finanse publiczne i prawo finansowe – dr J. Stankiewicz 5 wykład z 05.12’04r.
PROBLEMATYKA FINANSÓW PUBLICZNYCH W OBOWIĄZUJĄCEJ KONSTYTUCJI – cd...
éArt. 222 Konstytucji:
Rada Ministrów przedkłada Sejmowi najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego projekt ustawy budżetowej na rok następny. W wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie projektu.
Ten zapis na początku cytatu jest konsekwencją wynikającą z zapisów art. 146 K, gdzie mowa, że RM uchwala projekt budżetu państwa i przedkłada go w celu dalszego rozpatrzenia. Jak wynika z art. 219 ust. 2 K „zasady i tryb opracowywania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz wymagania, kt. powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej, a także zasady i tryb wykonania ustawy budżetowej określa ustawa”. Innymi słowy jest tu zawarte odesłanie do szczegółowych przepisów ustawy o finansach publ. (dział III wyczerpujący zapis związany z budżetem państwa), kt. w art. 82 mówi: „minister finansów przedkłada Radzie Ministrów założenia projektu budżetu państwa na rok następny”.
Dopiero z tej oto ustawy wynika, że założenia te opracowuje minister finansów. Stąd wniosek, że poszczególne zapisy kłócą się ze sobą. Z jednej strony powiedziane jest, że rząd przedkłada projekt ustawy, a z drugiej strony, że właściwym autorem kształtu tego projektu jest minister finansów. Poza tym ustawa o fin. publ. milczy w sprawie szczegółów proceduralnych, kt. powodują, że projekt powstaje, że pewne podmioty są zobowiązane do elementów składowych tego projektu. Stwierdza jedynie, że projekt ma być sporządzony z odpowiednią szczegółowością i gdyby się okazało, że jest ona nieodpowiednia – to organ uchwałodawczy by jej nie zatwierdził.
Gdzie szukać tego zapisu zw. ze szczegółowymi zasadami projektu budżetu? Jest taki akt umownie nazwany NOTA BUDŻETOWA - „Rozporządzenie ministra finansów w spr. szczegółowych zasad, trybu i terminu opracowania materiału do projektu ustawy budżetowej na rok...”. Rozporządzenie najnowsze to te z 13.05.2004r. (Dz. U. Nr 113, poz. 1189). Zawiera formularze do wypełnienia przez podmioty zobowiązane do przygotowania projektu i przekazują je ministrowi finansów, kt. później ten projekt zestawia ze sobą i przekazuje RM do uchwalenia. Konstytucja zawiera zapis mówiący, że RM jest zobowiązana do takiego formalnego zajęcia stanowiska w postaci uchwały. Z kolei w rozporządzeniu znajduje się zapis: „materiały do projektu budżetu państwa dysponenci opracowują na podstawie założeń do projektu państwa rozpatrzonych przez Radę Ministrów”, czyli dopiero z rozporządzenia MF wynika, że jego sugestie co do kształtu projektu są rozpatrywane przez RM. W jaki sposób RM zajmuje stanowisko w spr. ostatecznego kształtu tejże całości zw. z projektem ustawy? W zw. z tym, że takiego zapisu nie ma należy przyjąć, że przepisy o zasadach funkcjonowania RM będą o tym mówiły.
Dalej w art. 222 K zapisano, iż ustalony jest termin, w kt. rząd jest zobowiązany przedłożyć projekt ustawy sejmowi. Czy ten termin musi być dotrzymany? Co do zasady TAK, ale w wyjątkowych przypadkach – NIE. Trudno też określić co ozn. i kiedy wystąpi taka wyjątkowa sytuacja. Określa to rząd, ale teoretycy twierdzą, że nie mogą to być racje tego typu – np. przewiduje się jakieś zmiany w ustawodawstwie podatkowym, kt. wpłyną na wielkości dochodu publ. w następnym roku, wobec tego powstrzymujemy się z przedstawieniem projektu, bo nie mamy jeszcze zatwierdzonego kształtu ustawy podatkowej.
é Art. 223 Konstytucji: Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia przekazania jej Senatowi.
Należy zwrócić uwagę na 2 sprawy, tj. na to ustawodawca trafnie używa terminu ustawa budżetowa, bo jest to akt, kt. był już poddany pod głosowanie Sejmu, kt. go uchwalił i w zw. z tym jest to już ustawa, a nie jej projekt, kt. jeszcze nie przeszedł przez tryb legislacyjny.
Zgodnie z zapisem tego art. mowa o tym, że Senat może uchwalić poprawki, ale nie musi. W zw. z tym zapis ten interpretowany jest – że jeśli Senat w ciągu 20 dni nie zajmie stanowiska w sprawie tzn, że przyjął ustawę bez poprawek. Jednak jest to tylko forma przyjęta w sytuacji, gdy Senat nie chce zająć stanowiska. W normalnym trybie ustawa przekazana do Senatu powinna być przedmiotem obrad komisji senackiej, a następnie zbiera się cała izba i poddawana jest ustawa pod głosowanie. Powstaje jednak pytanie – czy Senat może odrzucić taki projekt ustawy? W zasadzie finansiści i konstytucjonaliści twierdzą, że Senat nie może odrzucić projektu ustawy budżetowej. Jeśli chodzi o tryb postępowania, to w przypadku trybu zwyczajnego nie wyznacza się terminu, ale w przypadku ustawy budżetowej wyznaczony on został i dla Sejmu i dla Senatu. Związane jest to ze szczególnym charakterem procedury.
é Art. 224 Konstytucji odmawia Prezydentowi prawa odrzucenia ustawy. Stwierdza, że może on zgłosić swoje zastrzeżenia do TK, jeśli jego zdaniem ustawa jest sprzeczna z K, a TK jest zobowiązany zająć w tej materii stanowisko w ciągu 2 m-cy od otrzymania wniosku Prezydenta. Jeśli Prezydent takiego wniosku nie zgłasza to zobowiązany jest podpisać ustawę w ciągu 7 dni od jej otrzymania.
é Art. 225 Konstytucji przewiduje procedurę postępowania na wypadek sytuacji, gdyby okazało się, że Sejm nie jest w stanie w ciągu 4 m-cy od otrzymania projektu ustawy uchwalić, wtedy prezydentowi przysługuje prawo do skrócenia kadencji sejmu. Z prawa tego skorzystać może jedynie w terminie 14 dni od upływu terminu czteromiesięcznego.
Jeśli okaże się, że projekt rządowy został przedłożony w terminie właściwym, ale plan nie został uchwalony przed początkiem roku budżetowego, to rząd będzie działał na podstawie projektu przedstawionego przez siebie. Dalej mijają 4 m-ce, a ustawa nie jest uchwalona i prezydent decyduje się na rozwiązanie parlamentu. Następuje ogłoszenie terminu wyborów w wyniku tego wyłoniona zostaje nowa reprezentacja i dalej funkcjonuje projekt budżetu, a nie uchwalona ustawa.
3 GRUPA – PRZEPISY DOT. ZASAD GOSPODARKI FINANSOWEJ JST
Rozdział VII K dot. JST zawiera 5 zapisów o charakterze gwarancji konstytucyjnych:
1) zapis partycypowania JST w dochodach publicznych w stopniu odpowiednim do przypadających im zadań,
2) to zasada mówiąca o podziale dochodów JST na własne i niewłasne (tj. subwencje i dotacje celowe),
Jeżeli ustawa o dochodach JST wskazuje po co są subwencje i definiuje zasady ich przyznawania, jeśli mówi o tym co to dotacje celowe (w sensie realizacji zadań zleconych, wskazując, że na realizację zadań określonych ustawami JST otrzymują środki w formie dotacji celowych). Wszystko co nie jest subwencją i dotacją jest dochodem własnym. Tego rodzaju zasadę przyjęto w ustawie o dochodach JST w 1998r. Tego typu interpretacja mogłaby budzić wątpliwości. Po 1-wsze ustawodawca nie nazwał tych kategorii źródłami dochodów własnych w ustawie o dochodach. Po 2-gie, katalog tych źródeł dochodów umieszczonych był bardzo zróżnicowany, a największe zastrzeżenia w tym katalogu stanowiły udziały w dochodach budżetu państwa. Zdaniem niektórych znawców doktryny, ta kategoria bardziej przypominała subwencje czy dotacje niż dochody własne jako kategorię źródła dochodów, kt. powinno odpowiadać pewnym kryterium ogólnym wynikającym z przepisów prawa. Zastrzeżenie też pojawiło się w zw. z tym, że ta kategoria dochodów wykazywała największą dynamikę spośród innych wszystkich źródeł dochodów własnych. Obecnie ustawa o dochodach i K w tym zapisie zamieszczonym w art. 167 ust. 2 K są ze sobą zgodne.
3) zasada stwierdzająca, że zmianom w zakresie zadań i kompetencji powinny towarzyszyć zmiany w podziale dochodów publicznych,
4) to stwierdzenie, że źródła dochodów JST winny być określone w ustawie (art. 167 ust. 2 K),
5) mówi o tym, iż JST uprawnione są do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie (art. 168 K).
Rozwiązania konstytucyjne dot. finansów JST nie są genialnie nowatorskie w stosunku do tego, co przewidywała Mała Konstytucja z ‘92r. Wskazywano także, że znalazły się w K zapisy określające jednoznacznie posycję JST w mechanizmach funkcjonowania państwa, a mianowicie gwarancja ochrony sądowej JST i możność kierowania wniosków przez JST do TK, czego Mała K nie przewidywała.
Analizując całość przepisów z rozdz. VII stwierdzono, że niewątpliwie zawierają one żelazne kanony gwarantujące w demokratycznym państwie odpowiednią rolę i zadania samorządowi.
Do tych kanonów zaliczano:
- zasadę ADEKWATNOŚCI stanowiącą o wyposażaniu JST w środki stosowne do przyznawanych im zadań,
- zasadę AUTONOMII PODATKOWEJ wyposażając JST w prawo do ustalania w granicach określonych w ustawie podatków i opłat lokalnych,
- zasadę USTALANIA USTAWĄ ŹRÓDEŁ DOCHODÓW JST.
Niektórzy autorzy oceniając K wskazują, że niektóre konstytucyjne zasady funkcjonowania państwa i zasady ustrojowe odnoszą się do pozycji JST i w oparciu o te zasady ustrojowe budują konstytucyjne podstawy funkcjonowania państwa. Dotyczy to zasady SAMODZIELNOŚCI FINANSOWEJ JST, czy zasady DECENTRALIZACJI FINANSÓW PUBLICZNYCH.
4 GRUPA – PRZEPISY DOT. DANIN PUBLICZNYCH
ÿ Art. 84 K: Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie.
ÿ Art. 123 K zabrania stosowania trybu pilnego do realizacji inicjatyw ustawodawczych dotyczących ustaw podatkowych.
ÿ W art. 167 K znalazł się zapis zapewniający JST udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań.
ÿ Art. 168 K mówi o prawie do ustalania podatków i opłat lokalnych.
ÿ Art. 217 K stwierdza, że podatki są stanowione ustawami. Stwierdza też, że pewne elementy konstrukcji podatków winny być stanowione ustawami.
Ozn. to, że prawo podatkowe winno być stanowione tak, by kompetencji w tym zakresie nie oddawać organom wykonawczym. Nie należy tworzyć sytuacji, w kt. administracja skarbowa będzie dysponowała możliwością interpretowania terminów prawa podatkowego w taki sposób, że będzie to kształtowało uprawnienia albo obowiązki podatnika.
5 GRUPA – PRZEPISY ODNOSZĄCE SIĘ DO CENTRALNEGO BANKU PAŃSTWA I POLITYKI PIENIĘŻNEJ PAŃSTWA
OArt. 227 K wskazuje na pozycje NBP w systemie organów państwa. Mówi, że jest on bankiem centralnym, przysługuje mu wyłączne prawo emisji pieniądza oraz prawo realizowania polityki pieniężnej.
Wymienia organy NBP (Prezes NBP, Zarząd, Rada Polityki Pieniężnej). Stwierdza, że Rada ta opracowuje i przedkłada sejmowi założenia polityki pieniężnej państwa, a także w terminie 5 m-cy po zakończeniu roku budżetowego (dokładnie w takim samym terminie, w jakim są zobowiązani do przedłożenia sprawozdania z wykonania budżetu) składa sprawozdanie z realizacji założeń polityki pieniężnej państwa.
Podobnie jak w art. 219 K ustawodawca podkreślił znaczenie ustawy o finansach publicznych. ten art. także wskazuje na znaczenie ustaw, kt. dot. NBP i polityki pieniężnej państwa. Mowa tu o ustawie o NBP i ustawie prawo bankowe z sierpnia 1997r.
Koniec!
gosicka