Część Trzecia. Administracja publiczna wobec podmiotów zewnętrznych.
ROZDZIAŁ 8.Podstawowe pojęcia.
1.Realizowanie prawa administracyjnego a jego stosowanie.
Wszystko to co robi administracja publiczna „dla samej siebie ” ma charakter w istocie drugorzędny. Sensem istnienia i działania administracji publicznej w państwie prawnym jest właśnie występowanie na zewnątrz, realizacja zadań publicznych, a nie budowanie własnych struktur i dbanie o własny interes. Administracja publiczna powinna opierać każde swoje działanie na odpowiedniej podstawie prawnej, każde działanie zewnętrzne administracji powinno mieć swoje odniesienie do norm prawa powszechnie obowiązującego. Z punktu widzenia obowiązującego prawa ta aktywność polega na realizowaniu norm prawnych, bądź na ich stosowaniu. Administracja działając zawsze realizuje jakąś normę i odwrotnie- nie może działać nie realizując żadnej normy, zawsze musi mieć umocowanie prawne. Realizowanie prawa dotyczy norm zadaniowych, norm określających cele i kierunki , norm kompetencyjnych, norm wewnętrznych, a także norm prawa materialnego.
Stosowanie prawa administracyjnego dotyczy tylko norm materialno prawnych i polega na wyprowadzaniu z normy ogólnej(generalnej) i abstrakcyjnej normy indywidualnej i konkretnej . Stosowanie tego prawa polega na konkretyzowaniu normy prawa materialnego w jednostkowym przypadku. Stosowanie prawa administracyjnego jest zawsze skierowane na zewnątrz administracji publicznej.
2.Pojęcia używane do opisywania działań administracji publicznej.
Działania administracji publicznej, mają zawsze swojego adresata- ogólnego lub indywidualnego. Opisanie tych adresatów, dokonanie ich klasyfikacji oraz zwłaszcza wskazanie sytuacji, w jakiej pozostają oni wobec organów administracji publicznej wymaga użycia wielu pojęć, takich jak: stosunek administracyjnoprawny, sytuacja administracyjnoprawna, interes, publiczne prawo podmiotowe. Łącznie zwane są pojęciami-narzędziami, są to konstrukcje myślowe, modele, za pomocą których systematyzuje się i interpretuje porządek prawny.
Działania administracji publicznej muszą mieć jednocześnie określoną formę, to znaczy że muszą być podejmowane w określony sposób, bez dowolności.
3.Stosunek administracyjnoprawny.
a)Pojęcie
Stosunek administracyjnoprawny jest to sytuacja w której ze względu na jakąś obowiązującą normę prawną, dotyczącą jakichś podmiotów, istnieje obowiązek zachowania się jednego podmiotu wobec drugiego . Stosunek ten powstaje wtedy, gdy prawo przedmiotowe ma dla dwóch podmiotów takie znaczenie, że w określonych warunkach sytuacja prawna jednego podmiotu jest połączona w pewien sposób z sytuacją podmiotu drugiego.(Definicja F.Longchampsa). Stosunek administracyjnoprawny może powstać tylko wtedy, gdy wiąże się on z jakimś, przewidzianym przez obowiązujące prawo, tłem faktycznym.
W prawie administracyjnym jest szczególnie wiele tychże „sposobów” powiązania ze sobą sytuacji dwóch lub większej liczby podmiotów.
Można więc mówić o podmiotach tego stosunku, o jego przedmiocie i o jego treści.
b)Podmioty
Stosunki administracyjnoprawne łączą ze sobą dwa podmioty, z których jeden (pierwszy) jest organem administracji publicznej, reprezentującym państwo, a drugi, to jest obywatelem lub innym podmiotem niewchodzącym w skład administracji publicznej(stosunki zewnętrzne) albo też innym organem administracji publicznej(stosunki wewnętrzne).
Każdy z podmiotów stosunku administracyjnoprawnego powinien być wyposażony w podmiotowość administracyjnoprawną, pozwalającą na to aby mógł on być adresatem uprawnień lub obowiązków, jakie wynikają z danego stosunku. W odniesieniu do organu administracyjnego podmiotowość tę wyznacza kompetencja. Ta właśnie okoliczność (istnienie kompetencji) powoduje , że jako stronę stosunku administracyjnoprawnego uznajemy organ administracyjny, a nie państwo. Podmiotowość drugiej strony stosunku prawnego jest wyznaczona przez normy prawa administracyjnego i nie musi się pokrywać ze zdolnością do czynności prawnych w rozumieniu prawa cywilnego.
Organ administracyjny, reprezentując państwo i dysponując z tego tytułu władztwem administracyjnym ma zawsze w zewnętrznym stosunku administracyjnym „przewagę” nad jego drugą stroną ( charakter pionowy stosunku).
Organ administracyjny jednostronnie, bez udziału drugiego podmiotu, za to wyłącznie na podstawie przepisów prawa, decyduje o treści uprawnień i obowiązków, które będą wynikać ze stosunku administracyjnoprawnego, chyba że wynikają one z mocy samego prawa.
Nie może być mowy o wielości organów występujących w danym stosunku prawnym. Natomiast po stronie podmiotu administracyjnego dopuszcza się czasem taką możliwość. Istotą stosunku administracyjnoprawnego jest jego indywidualność. Ze względów procesowych prawo dopuszcza do współuczestniczenia większej liczby podmiotów w procesie formułowania uprawnień lub obowiązków, to i tak każdy z tych podmiotów jest powiązany z organem administracji publicznej osobnym stosunkiem administracyjnoprawnym. Każdy z nich objęty jest osobnym własnym zakresem uprawnień i obowiązków .
Coraz częściej pojawia się zespół bardzo wielu jednakowych stosunków administracyjnoprawnych. Powoduje to wielkie trudności natury procesowej, które doprowadziły do powstania w niektórych systemach prawa administracyjnego różnych form administracyjnego postępowania masowego. W takim postępowaniu przyjmuje się pewne fikcyjne założenia istnienia jednego stosunku procesowego, w którym wobec organu administracji publicznej występuje w imieniu wszystkich zainteresowanych wyznaczony lub wybrany pełnomocnik. Stosunek taki ma charakter osobisty, to znaczy poza wypadkami wyraźnie określonymi przez prawo, dotyczącymi zwłaszcza niektórych praw majątkowych , nie przechodzi na następców prawnych. Również osoba trzecia nie może wyprowadzać z niego dla siebie żadnych uprawnień ani nie może nikogo sama zmusić do wykonania danego obowiązku. Nie jest w zasadzie możliwe zastępstwo w wykonaniu uprawnień lub obowiązków wynikających z tego stosunku, chyba że chodzi o wypadki, w których ustawodawca kładzie nacisk nie na daną osobę, ale na fakt spełnienia danego obowiązku. Taki zastępca nie staje się stroną danego stosunku prawnego, ale nawiązuje z tą osobą oddzielny stosunek prawny.
c)Przedmiot i treść
Przedmiotem stosunku administracyjnoprawnego, jak i każdego stosunku prawnego , są wzajemne uprawnienia i obowiązki(nakazane, dozwolone, zakazane) , przy czym tutaj wynikają one zawsze- bezpośrednio lub pośrednio- z prawa materialnego, a nie są kształtowane przez same strony stosunku. Muszą należeć do kompetencji organów administracji publicznej, a mogą polegać na działaniu, znoszeniu lub zaniechaniu.
Podstawową cechą występujących tu uprawnień i obowiązków jest to, że nie są one ekwiwalentnie i wprost porównywalne ze sobą.
Rola organu polega tylko na wyznaczaniu danego zachowania się i na jego kontroli- organ nie odnosi ze swoich uprawnień jakiejkolwiek korzyści i jego zachowania nie mogą być mierzone miarą takiej korzyści. Uprawnienia i obowiązki samego organu nie są odpowiednikami uprawnień i obowiązków drugiej strony, a są kompetencjami organu. W odniesieniu do uprawnień drugiej strony stosunku, organ ma obowiązek zapewnienia jego realizacji. Co do obowiązku drugiej strony organ ma obowiązek wyznaczenia jego granic i treści, a także obowiązek kontroli jego wykonywania i ewentualnie wymuszenia tego wykonania. Powinien on kontrolować zakres i jakość spełnienia obowiązku wynikającego z samego prawa.
d)Powstanie stosunku administracyjnoprawnego i jego ustanie.
Stosunek administracyjno prawny może wynikać z samej normy prawa administracyjnego i może powstać w wyniku konkretyzacji tej normy, dokonanej zazwyczaj w drodze aktu administracyjnego wydawanego przez organ administrujący, w ramach kompetencji tego organu.
Powstanie stosunku z mocy samego prawa może obejmować dwie sytuacje:
-gdy w danym stanie faktycznym lub prawnym zaczyna obowiązywać norma prawna, która z tym stanem wiąże określone skutki prawne, wyrażające się w nałożeniu obowiązku, przydania prawa bądź ich modyfikacji (np. norma zarządzenia wydana w przypadku klęski żywiołowej)
-gdy w danym stanie prawa zmienia się sytuacja faktyczna bądź prawna albo podejmowana jest jakaś czynność i z tą zmianą sytuacji faktycznej lub podjęciem czynności norma prawna wiąże określone skutki prawne, wyrażające się w nałożeniu obowiązku, przydaniu prawa bądź ich modyfikacji (np. powstanie obowiązku szkolnego).
Tym sposobem rodzą się więc wyłącznie obowiązki drugiej strony stosunku prawnego, są one konkretyzowane przez określone zdarzenia faktyczne, a administracja publiczna bez odrębnego aktu konkretyzującego może od razu przystąpić do ich egzekwowania. Z kolei stosunek prawny powstały z mocy aktu administracyjnego może rodzić zarówno obowiązki jak i uprawnienia.
Moment ustania stosunku administracyjnoprawnego zależy od jego przedmiotu(treści). Jeżeli w jego ramach mają być wykonywane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje i obowiązuje norma prawna lub akt ją konkretyzujący, będące podstawą tych obowiązków lub uprawnień. Stosunek administracyjnoprawny trwa niezależnie od ich realizacji, z tym że wobec niewykonywania obowiązków może być zastosowana egzekucja administracyjna, tworząca dodatkowo nowy stosunek prawny –stosunek egzekucyjny. Tam jednak gdzie uprawnienia lub obowiązki polegają na działaniu jednorazowym, realizacja danego działania powoduje wygaśnięcie(ustanie) stosunku administracyjnoprawnego.
e)Kategorie stosunków administracyjnoprawnych.
Na gruncie nauki prawa administracyjnego występuje tendencja do tworzenia koncepcji uogólnionego stosunku administracyjnoprawnego przy jednoczesnym bagatelizowaniu różnic występujących między różnymi typami tego stosunku. W ten sposób można stracić z pola widzenia istotne różnice i cechy specyficzne poszczególnych odmian.
-Stosunki MATERIALNO PRAWNE I PROCESOWE.
Stosunki materialno-prawne i procesowe w dyscyplinach prawa sądowego. Stosunki materialne między przeciwnikami toczącymi spór i stosunek procesowy który łączy każdego z nich z sądem. W dyscyplinach tych istnieje jednoznaczna relacja między prawem materialnym a prawem procesowym:
W obrębie prawa karnego nie może być mowy o skonkretyzowaniu i zastosowaniu normy prawa materialnego bez użycia normy procesowej. Nie można ustalić winy nie można wymierzyć kary bez procesu sądowego, a więc stosunek materialno prawny musi być uzupełniony stosunkiem procesowym, a stosunek procesowy jest niezbędnym instrumentem realizacji prawa materialnego.
W obrębie prawa cywilnego co do zasady sytuacja jest całkowicie odwrotna. Prawo cywilne materialne funkcjonuje i może funkcjonować bez użycia norm procesowych, które są brane pod uwagę dopiero wtedy, gdy któraś ze stron stosunku materialno prawnego będzie sobie tego życzyć. Stosunek procesowy nie jest zatem niezbędnym instrumentem realizacji prawa materialnego.
Administracyjne prawo materialne wskazuje różnorakie formy działania administracji publicznej, które będą jej służyć do realizacji i do stosowania tego prawa. Dla niektórych z tych form prawo materialne przewiduje przeprowadzenie sformalizowanego postępowania.
W odniesieniu do innych form postępowania to jest już mniej sformalizowane, a może być w końcu i tak, że uprawnienia i obowiązki nie muszą być wcale osobno konkretyzowane , powstają one z mocy samego prawa, toteż zbędne jest dla nich kształtowanie działań procesowych.
W prawie administracyjnym mamy do czynienia ze stanem , w którym tylko część norm prawa materialnego może zostać zastosowana przy obowiązku przeprowadzenia postępowania i tylko dla tej części stosunek procesowy jest niezbędnym instrumentem ich realizacji.
W sprawach administracyjnych organem orzekającym o treści stosunku materialno prawnego jest „sędzia we własnej osobie”. Jego rola jest podwójna- on sam jest stroną stosunku materialno prawnego i on jednocześnie orzeka o treści tego stosunku. W dyscyplinach prawa sądowego stosunki materialno prawne są oderwane od procesowych przez to że wiążą inne pary podmiotów , to w prawie administracyjnym są one połączone gdyż jeden i drugi wiąże organ z drugą stroną stosunku prawnego.
Organ administracyjny powinien zdawać sobie sprawę ze swojej podwójnej roli i prowadząc postępowanie administracyjne , utrzymywać „równość broni” i realizować zasadę prawdy obiektywnej.
Stosunek procesowy ma charakter instrumentalny, służebny wobec stosunku materialno prawnego. Stosunek procesowy musi wyprzedzać stosunek materialno prawny, gdyż bez postępowania ten akt nie może być wydany . Stosunek materialno prawny może zacząć swoje istnienie dopiero od wydania aktu stosowania prawa.
W każdej sytuacji stosunek procesowy ma charakter przejściowy, podczas gdy stosunek materialno prawny jest względnie trwały, a zasady jego trwania reguluje samo prawo materialne. Stosunek procesowy charakteryzuje się podobną nierówno rzędnością, jak stosunek materialno prawny.
W prawie administracyjnym „powstają z mocy samego prawa więzy prawne upoważniające, w miarę ziszczenia się pewnych faktów”, do jednostronnych działań prawnych. To że uprawnienia i obowiązki stron dotyczą bezpośrednio działań mających konkretyzować czyjeś uprawnienia lub obowiązki, nie może stanąć na przeszkodzie przyjęciu istnienia stosunku prawnego, albowiem uprawnienie do nich jest też uprawnieniem do pewnych działań, które druga strona stosunku prawnego musi znosić, przyjąć, a ponadto jest nieraz uprawniona (zobowiązana) by w ich spełnianiu aktywnie uczestniczyć .Podejmowana na tle tych stosunków decyzja odgrywa rolę zdarzenia zawiązującego już jakościowo odrębne stosunki. Zdaniem J.Filipka każdy więc stosunek powstaje z mocy prawa, z tym ze niektóre z tych stosunków będą potem konkretyzowane drogą aktu administracyjnego, rodzącego nowe , ścisłe stosunki prawne. A więc stosunek procesowy jest zawsze wtórny wobec już istniejącego stosunku materialno prawnego, choć w wyniku procesu powstanie nowy stosunek materialno prawny.
Drugie stanowisko zakłada że stosunek procesowy może powstać także wtedy gdy „nie wiadomo jeszcze, czy jest odpowiedni stosunek merytoryczny”. Uprawnienia i obowiązki mają charakter potencjalny. Relacja między organem administracyjnym a drugim podmiotem może się zacząć od stosunku procesowego, który w swoim efekcie da akt rodzący stosunek materialno prawny.
-Stosunki Sporne
Stosunek sporny łamie zasadę nie równorzędności tego stosunku, pojawia się wtedy, gdy druga strona stosunku materialno prawnego zaskarżyła do sądu administracyjnego akt stosowania prawa wydany przez organ administracyjny. Sytuacja prawna obu tych podmiotów zrównuje się i wobec sądu mają oni podobne uprawnienia i obowiązki procesowe. Organ i druga strona pozostają nadal powiązani stosunkiem materialno prawnym, natomiast każdego z nich, łączą stosunki procesowe z sądem administracyjnym.
-Stosunki potencjalne i realne.
Stosunek potencjalny- polega na tym że istnieje stan faktyczny , w którym organ administracyjny może wydać akt konkretyzujący normę ogólną (zastosować ją ), co w konsekwencji rodzi stosunek prawny.
Występuje on w fazie oczekiwania na decyzję. Organ ją wyda w miarę ziszczenia się określonych faktów.
Stosunek realny- polega na zaistnieniu aktu stosowania prawa. Od tej pory znane są na pewno wszystkie elementy stosunku prawnego.
-Stosunki zewnętrzne i wewnętrzne.
Stosunkiem administracyjnym w ścisłym tego słowa znaczeniu jest tylko stosunek zewnętrzny, łączący ze sobą organ administracji publicznej i podmiot należący do tej administracji. Tylko taki podmiot może bowiem wchodzić z administracją publiczną stosunki materialno prawne i procesowe. Kategoria stosunków wewnętrznych łączących ze sobą podmioty administracji publicznej należy do administracyjnego prawa ustrojowego. Pojawiają się również uprawnienia i obowiązki, a także istnieją pewne formy proceduralne, jednak ich treść jest odmienna i nieporównana ze stosunkami zewnętrznymi. Stosunki wewnętrzne są podporządkowane prawu. Zniknęła już dawna kategoria „internów administracyjnych ” czyli sfery wewnętrznej wyjętej spod prawa, w ramach której administracja sama mogła regulować swoją działalność.
-Tak zwane szczególne stosunki władcze
Istnieją w prawie administracyjnym regulacje prawne które poddają niektóre podmioty stojące poza administracją publiczną specjalnym unormowaniom, określającym szczegółowiej i dokładniej ich uprawnienia a zwłaszcza obowiązki, powodującym że ich status prawny jest zbliżony do statusu podmiotów wewnętrznych. Podmiotami tymi są zwłaszcza użytkownicy zakładów administracyjnych, a także osoby przebywające na obszarach specjalnych. Stosunki prawne wynikające z tych szczególnych unormowań to tak zwane szczególne stosunki władcze.
Szczególność tych stosunków polega na tym, że włączamy je do sfery wewnętrznej administracji, która zresztą utraciła swój dawny charakter, ale na tym, że podmioty im poddane są „podwójnie podporządkowane” – są podporządkowane ogólnej regulacji prawnej i dodatkowo „nakładając się na nią” regulacji szczególnej, obowiązującej w dawnym zakładzie administracyjnym lub na danym obszarze specjalnym.
-Inne kategorie
Stosunki administracyjnoprawne mogą być podzielone na stosunki ad hoc( realizowane i konsumowane przez pojedyncze działanie lub zamknięty cykl działań) i stosunki trwałe (istniejące tak długo jak długo istnieją ich podstawy prawne). Stosunki trwałe mogą być związane z prawami osobistymi, prawami majątkowymi lub z korzystaniem z zakładów użyteczności publicznej.
Stosunki egzekucyjne- są to stosunki, które są następstwem stosunku materialno prawnego, a w szczególności wynikającego z niego obowiązku. Chodzi o zmuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku , mają one walor materialno prawny. Czynności egzekucyjne są realizowane w specjalnym postępowaniu , w którym zawiązywany jest szczególny stosunek egzekucyjny- procesowy.
Stosunki nadzorcze-w ich ramach również można wyróżnić stosunki materialno prawne i stosunki procesowe tam gdzie postępowanie nadzorcze jest w pewnym stopniu sformalizowane. Najważniejsze znaczenie mają stosunki nadzorcze między organami administracji rządowej a organami zdecentralizowanymi . Z punktu widzenia zdecentralizowanych organów jest to więc nadzór zewnętrzny, do którego zaskarżenia służą środki zaskarżenia do SA
4.Sytuacja administracyjnoprawna
Koncepcja przestrzeni prawnej F. Longchampsa- jest pomyślana jako ogół świadomych zachowań się ludzi wzajem wobec siebie pod względem prawa, a więc wziętych pod uwagę pod tym jednym względem.
Nieco bardziej skonkretyzowane jest pojęcie sytuacji prawnej- jest to każda sytuacja społeczna określonego podmiotu, której elementy składowe zostały ukształtowane prawnie w sposób bezpośredni lub pośredni, ze względu na konkretne zdarzenie faktyczne. Jest to swoiste i niepowtarzalne powiązanie ze sobą kilku elementów:
-podmiotu (podmiotów) o określonych właściwościach
-jego (ich) zachowania się lub typu zachowania się,
-danego systemu norm prawnych,
-kwalifikacji zachowań się tych podmiotów w określonych okolicznościach ze względu na ten system norm.
Pozostając w sytuacji prawnej, dany podmiot może być więc związany szeregiem różnorodnych stosunków prawnych , które się ze sobą splatają, pojawiają i znikają. Podmiotu dotyczą różne, fakty lub zdarzenia faktyczne, mające znaczenie prawne, lub też pojawiają się jakieś normy wyposażające go w określony status prawny.
Przy użyciu omawianego pojęcia można więc próbować na raz ogarnąć wszystkie uwikłania prawne danego podmiotu, rozważać ewentualne sprzeczności tych uwikłań i zależności jednych elementów tej sytuacji od innych. Można obserwować uczestników jednych stosunków prawnych w powiązaniu z innymi podmiotami i ze stosunkami, w których oni uczestniczą. Można łączyć ze sobą różne etapy konkretyzacji prawa, gdyż sytuacja prawna obejmuje zarówno czyjeś bezpośrednie uzależnienie od normy prawnej, jak i uzależnienie od aktów konkretyzacji prawa, jak również ewentualne uwikłanie w akty egzekucyjne.
5.Interes w prawie administracyjnym
Podmiot zewnętrzny może pozostawać w stosunku do administracji publicznej w różnych układach . Ta relacja może być rozumiana obiektywnie, z punktu widzenia obowiązującego prawa , istniejących stosunków społecznych, norm moralnych, zwyczajów itd., albo też subiektywnie, jako samo odczucie podmiotu zewnętrznego i jego własne oczekiwania w stosunku do administracji publicznej.
Interes – aby wystąpił interes obywatel musi być –obiektywnie lub subiektywnie- zainteresowany takim lub innym zachowaniem się administracji. Interes jest więc jakąś relacją między istniejącym obiektywnie, zastanym, sprawdzalnym stanem rzeczy a czyjąś oceną, czy stan ten może przynieść zmiany w sytuacji jednostki , jakie to mogą być zmiany .Z samego pojęcia interesu nie może jeszcze wynikać realny stosunek prawny.
Relacja pomiędzy stanem rzeczy i jego oceną , zwana interesem, może mieć oczywiście różną treść i może być opierana na różnych podstawach i kryteriach. Także oczekiwanie, które stanowi istotę pojęcia interesu może mieć różny stopień nasilenia i wypływać z różnych przesłanek i motywów.
a)Interes publiczny a interes indywidualny.
Administracja publiczna realizuje interes publiczny lub działa w jego imieniu. Jest zobowiązana działać w interesie publicznym. Pojęcie interesu publicznego zależy zawsze od przyjętego systemu wartości.
Interes publiczny nie ma generalnego, wszechobejmującego znaczenia opisowego i wymaga ciągłej redefinicji, ciągłej analizy i nieustannie nowego wartościowania, oceniania w niekończącym się procesie, dokonującym się wieloma kanałami i mechanizmami natury politycznej, organizacyjnej, poprzez strukturę organów państwa, strukturę administracji, niezależne ośrodki opiniotwórcze i poprzez judykaturę.
W każdym ustroju państwa i w każdym systemie prawa istnieje niewątpliwie tylko jeden interes publiczny jako jedna kategoria pojęciowa , choć oczywiście ma ona zawsze odniesienie do jakiejś dziedziny życia.
Art.2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wprowadza definicję interesu publicznego tylko na użytek zagospodarowania przestrzennego i stanowi, że interesem tym jest uogólniony cel dążenia i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.
Cel publiczny-pojęcie służy konstruowaniu całych segmentów regulacji związanych np. z gospodarką nieruchomościami. Cele tej gospodarki są tak bardzo zróżnicowane i wielowątkowe, że ich nazwanie w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, kategorią celów publicznych i ich wyliczenie odgrywa niewątpliwie role porządkującą.
Ciężary publiczne-świadczenia na rzecz celów publicznych.
Miejsca publiczne, rzeczy publiczne, użyteczności publiczne, działalności pożytku publicznego, zadania publiczne.
Przy pomocy tej coraz bardziej rozbudowanej terminologii pojęcie interesu publicznego nabiera bardziej konkretnego kształtu i wiąże się bliżej z poszczególnymi sferami działań administracji publicznej.
Kategoria interesu publicznego ma dwojakie znaczenie:
-Przy interesie publicznym dany podmiot nie jest czymś zainteresowany bezpośrednio dla siebie, ale dla dobra wspólnego. To zainteresowanie dobrem wspólnym może wynikać z pobudek społecznych, moralnych, altruistycznych lub patriotycznych, ale może też być umotywowane własną korzyścią, którą podmiot odniesie, za pośrednictwem dbania o dobro wspólne. Obywatel w swoich zachowaniach musi się liczyć z interesem publicznym, a szereg jego uprawnień może by ograniczony ze względu na ten interes. Mogą też dotknąć obywatela szczególne obowiązki, które wynikają z potrzeby realizacji interesu publicznego. W ten sposób interes publiczny może pośrednio wyznaczać relację między jednostką a administracją publiczną
-Po drugie interes publiczny powinien być rozważany w zestawieniu z interesem indywidualnym. Jest wyprowadzany z wartości wiązanych z interesami indywidualnymi.
Zestawienie ze sobą kategorii interesu publicznego i indywidualnego może w wielu sytuacjach stwarzać napięcia między nimi.
Prawo administracyjne jako prawo publiczne, posługujące się normami bezwzględnie zobowiązującymi wprowadza bowiem szereg unormowań, w których ingerencja administracji, dokonywana w imię interesu publicznego, koliduje czy wręcz szkodzi interesowi indywidualnemu. Chodzi o to , żeby administracja publiczna, z natury rzeczy zobowiązana do realizacji interesu publicznego, nie ignorowała interesu indywidualnego i żeby nie działała mechanicznie, zawsze dając pierwszeństwo temu interesowi, który uzna za publiczny.
W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W demokratycznym państwie prawnym zasadę tę należy interpretować jako zasadę równowagi między interesem publicznym i interesem indywidualnym. Organy powinny zatem zawsze starannie wyważać obydwie kategorie interesów , dając w rezultacie pierwszeństwo temu, który w efekcie tej pełnej analizy na to zasługuje .W każdym przypadku organ administracji państwowej ma obowiązek nie tylko wskazać, o jaki interes publiczny chodzi, ale również udowodnić , że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.
W świetle nowych rozwiązań szczegółowych prawa administracyjnego większe niż dotychczas staje się znaczenie interesów poszczególnych grup i grupy te obok , albo w konkurencji z podmiotami indywidualnymi , stają się partnerami administracji publicznej. Coraz częściej powstają też napięcia między interesem indywidualnym a interesem grup społecznych.
Interes grupowy- jest pozornie formą pośrednią między interesem publicznym a interesem indywidualnym. Trzeba go zaliczyć do interesów indywidualnych, zwłaszcza że treść ta jest zwykle nastawiona na konkretną korzyść partykularną.
Interes lokalny-związany z jednostkami samorządu terytorialnego. Jest to pewna odmiana interesu, zawężonego jednak do danej wspólnoty samorządowej, niesięgającego poza granice jej terytorium . Na jego tle mogą się również pojawiać kwestie kolizyjne z jednej strony z interesami indywidualnymi z drugiej z interesem ogólnopaństwowym. Ta kolizja powinna być zawsze rozstrzygana na korzyść interesu państwa.
b)Interes faktyczny (zwykły)
Przez interes faktyczny, będący jedną z kategorii interesu indywidualnego, rozumie się subiektywny, własny pogląd podmiotu zewnętrznego na działalność administracji publicznej, że powinna ona podjąć na jego rzecz jakieś działanie lub powstrzymać się od jakiegoś działania. Pogląd ten nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym prawie i nie jest przez to prawo chroniony . Podmiot mający interes faktyczny, może zatem proponować administracji określone działania lub kwestionować działania już przez nią podjęte, jednak te jego zabiegi nie muszą być przez administrację przyjmowane ani honorowane, a mogą najwyżej stanowić impuls do jakiegoś działania.
Istota prawnej ochrony wszelkich interesów polega na tym, że prawo przyznaje posiadaczom tych interesów sformalizowane środki, za pomocą których mogą się oni ubiegać o ocenę danego interesu i o autorytatywne ustalenie skutków tego interesu w konkretnej sytuacji, prowadzące do jego zrealizowania.
Ochronie powinny podlegać tylko te interesy, które znajdują oparcie w przepisach obowiązującego prawa, a nie wynikają wyłącznie z subiektywnego przekonania danego podmiotu zewnętrznego. Można znaleźć rozwiązania poddające interesy faktyczne pewnej ochronie. Niektóre interesy faktycznie mogą być ściśle związane z interesami innych podmiotów, mającymi zarachowanie prawne.
Postulaty zgłaszane przez podmioty legitymujące się jedynie interesem faktycznym mogą być wartościowe, pomysłowe lub korzystne z punktu widzenia celów działania administracji publicznej, zwłaszcza z punktu widzenia interesu publicznego. Wtedy ich ochrona staje się przydatna równie z punktu widzenia tego interesu.
W obecnie obowiązującym kodeksie postępowania administracyjnego nie istnieje kategoria osób interesowanych, a zamiast tego funkcjonuje instytucja skarg i wniosków, mająca swoje oparcie w Konstytucji RP i mająca na celu ochronę interesów faktycznych. Zgodnie z tymi przepisami każdy obywatel ma prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, w tym organów administracji publicznej.
-Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
-Przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności.
Ochrona przewidziana przez te przepisy polega na tym, że organy, które otrzymały skargę lub wniosek są obowiązane przynajmniej zawiadomić skarżącego o sposobie ich załatwiania, przy czym załatwianie odmowne powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ powinien to uczynić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca. Istnieją zatem pewne gwarancje proceduralne, zapewniające obywatelowi to , że jego interes faktyczny będzie przynajmniej dostrzeżony i rozważony przez organ administracji publicznej.
c)Interes Prawny (kwalifikowany)
Interes faktyczny przeobraża się interes prawny, gdy uzyskuje odniesienie prawne ,to znaczy gdy wynika z normy prawnej, opiera się na niej lub daje się z nią powiązać. Interes prawny stanowi więc również subiektywny, własny pogląd podmiotu zewnętrznego (obywatela) na to, że administracja publiczna powinna podjąć na jego rzecz jakieś działanie lub powstrzymać się od jakiegoś działania, ale tym razem pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w obowiązującym prawie i tego powodu jest przez to prawo chroniony.
Interes prawny stanowi więc obiektywną relację między oczekiwaniami podmiotu zewnętrznego wobec osób stosujących prawo a kompetencjami tych osób, a także ich możliwościami. Mając interes prawny, podmiot zewnętrzny nie uzyskuje jeszcze uprawnienia materialno prawnego, ale prawo do uzyskania aktu, który potwierdzi albo zaprzeczy poglądowi jednostki.
Interes prawny jest więc po to, aby uzyskać efekt, skutek prawny, najczęściej w postaci aktu stosowania prawa. Jego istotą jest to, że można go wykorzystać do osiągnięcia skutku prawnego. Wszelka gwarancja uzyskania tego skutku jest jednocześnie gwarancją ochrony interesu prawnego, nadającą mu praktyczne znaczenie.
Pojęcie interesu prawnego stanowi istotne pojęcie normatywne, służące ustawodawcom do określania relacji między obywatelem a administracją publiczną. Za jej pomocą wskazać można zakres ochrony obywatela przed działaniami administracji publicznej. Pojęcie interesu prawnego jest zatem nie tylko narzędziem służącym do poznania prawa, ale jest terminem normatywnym, mającym konkretną treść, a jego zakres przesądza w sposób istotny o ochronie obywatela.
Cechy interesu prawnego:
-interes prawny ma charakter osobisty, własny i indywidualny,
-interes prawny jest konkretny, to znaczy jest związany z daną sytuacją faktyczną podmiotu, który się nią legitymuje,
-Interes prawny jest aktualny, to znaczy jest związany z obowiązującą normą prawną i dotyczy bieżącej sytuacji faktycznej,
-interes prawny jest oparty na normie prawnej, którą można wyodrębnić i do końca ustalić, Norma ta powinna należeć do prawa materialnego. Interes prawny nie może wynikać z normy prawa ustrojowego lub procesowego.
-wynikanie interesu prawnego z normy prawnej oznacza jednocześnie że interes ten nie jest nigdy pochodny, to znaczy nie może on wynikać z innych interesów prawnych, lub z innych skonkretyzowanych uprawnień lub obowiązków.
Podmiot legitymujący się interesem prawnym staje się stroną postępowania. Ma on więc możliwość uzyskania decyzji administracyjnej i to w postępowaniu, w którym ma do dyspozycji cały wachlarz uprawnień procesowych, służących mu do obrony, w tym prawo do odwołania się od wydanego aktu do organu wyższej instancji.
Stroną jest osoba uczestnicząca w postępowaniu na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu , albo stroną jest Kady czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowym zatem sposobem ochrony interesów prawnych jest postępowanie administracyjne, u podstaw tego postępowania leżała właśnie konstrukcja interesu publicznego.
Istnieje także ochrona pewnej kategorii interesu prawnego, która leży już poza postępowaniem jurysdykcyjnym . Ochrona ta jest realizowana przez sąd administracyjny, a uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. Jest to również interes prawny, toteż oczekiwanie uchylenia aktu lub stwierdzenia jego nieważności , wyrażone w skardze do sądu powinno wynikać z prawa lub być na prawie oparte, nie może być natomiast jedynie subiektywnym mniemaniem, że akt powinien zostać uchylony . Ten interes jest chroniony przez skargę otwierającą postępowanie sądowo administracyjne wraz z wynikającymi z tego postępowania uprawieniami procesowymi, przysługującymi skarżącemu.
Jeszcze inny sposób ochrony interesu prawnego przewidują przepisy regulujące legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę (zarządzenie) organu gminy, powiatu, województwa samorządowego, lub na akt prawa miejscowego wydany przez wojewodę. Przepisy te posługują się formułą „naruszenia interesu prawnego” przewidując, że skargę może wnieść podmiot którego interes prawny został naruszone przez zaskarżony akt.
Naruszenie czyjegoś interesu prawnego może więc wynikać tylko z takich uchwał (zarządzeń) które stanowią akty prawa miejscowego. Inne kategorie tych działań nie mogą naruszać interesu prawnego.
Istnieje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sposób niekorespondujący z kompetencjami tego sądu. Skargę na uchwałę można bowiem wnieść ze względu na naruszenie czyjegoś indywidualnego uprawnienia lub obowiązku, gdy tymczasem sąd jest władny oceniać zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym.
6.Publiczne prawa podmiotowe.
Jest to znowu typowe pojęcie-narzędzie. Prawo podmiotowe odnosi się do zespołu funkcjonalnie powiązanych wolności, uprawnień i kompetencji jakiegoś podmiotu. Można spotkać to pojęcie także jako określenie poszczególnych wolności, uprawnień albo kompetencji.(Ziembiński)
Prawo podmiotowe to obiektywna sytuacja danej zbiorowości, ukierunkowana przez jej obiektywny interes i formułowana przez najbardziej świadomą część tej zbiorowości.( Opałek)
Warto zwrócić uwagę na definicję zgodnie z którą prawem podmiotowym jest przyznana przez przepisy prawne i wynikająca ze stosunku prawnego sfera możności postępowania osoby fizycznej lub prawnej w określony sposób, umożliwiająca ochronę interesów uprawnionego tylko w granicach zakreślonych przez przepisy prawne.
W prawie cywilnym prawa podmiotowe są kategorią nadrzędną w stosunku do uprawnień, obejmującą jedno lub więcej uprawnień związanych ze sobą funkcjonalnie i stanowiących element danego typu stosunku prawnego. Prawo podmiotowe istnieje, choćby działanie nie zostało podjęte. Służy ono do zabezpieczania interesu, który jest celem prawa podmiotowego, ale prawo podmiotowe nie może być utożsamiane z interesem. Każdemu prawu podmiotowemu odpowiadają obowiązki innych osób do nienaruszania sfery możności postępowania podmiotu uprawnionego. Wobec tej osoby powstaje zatem roszczenie o określone zachowanie.
Wyjątek stanowią tak zwane prawa podmiotowe bezpośrednie, będące uprawnieniami w oderwaniu od obowiązków innych osób
Prawa kształtujące- polegająca na tym, że uprawniony może przez swoje własne działanie , bez udziału drugiej strony stosunku prawnego, doprowadzić do jego powstania, zmiany lub ustania.
Powstaje podział na prawa podmiotowe bezwzględne (skuteczne wobec wszystkich) i względne (skuteczne wobec określonej osoby).
Pojęcie praw podmiotowych pełni inną rolę prawie administracyjnym niż to samo pojęcie używane w prawie cywilnym.
a)Pojęcie publicznych praw podmiotowych.
Przy określaniu publicznych praw podmiotowych stosowane są różne punkty widzenia. Można je określić jako sytuacje , w których od zachowania konkretnej osoby stojącej poza władzą publiczną zależy, czy dla tej władzy powstanie obowiązek oparty na prawie (wynikający z prawa).
Publiczne prawa podmiotowe są korzyściami, które należą się określonej jednostce i mogą być przez nią skutecznie realizowane, co jest p...
gosicka