K. Szeląg - Jednolita polityka budżetowa w strefie euro.pdf - Finanse i ekonomia - a07631

88 Polityka Bud˝etowa

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

Jednolita polityka bud˝etowa

czy utopia?*

Konrad Szelàg

Wprowadzenie

Jak wiadomo, bud˝et UE jest bardzo ma∏y – zw∏asz-

cza w stosunku do jej potencja∏u gospodarczego (w 1999

r. maksymalna wielkoÊç bud˝etu UE zosta∏a zamro˝ona

na poziomie 1,27% PNB Unii w latach 2000-2006). Bu-

d˝et UE jest znikomy nie tylko w kategoriach bez-

wzgl´dnych, lecz równie˝ w odniesieniu do wielkoÊci

bud˝etów paƒstw cz∏onkowskich. Wydatki z bud˝etu

UE sà porównywalne z wydatkami ma∏ych paƒstw

cz∏onkowskich (np. Danii czy Austrii), a jednoczeÊnie

wielokrotnie mniejsze od wydatków najwi´kszych

paƒstw (jak W∏ochy, Wielka Brytania i Francja) i oko∏o

10-krotnie ni˝sze ni˝ wydatki bud˝etowe w Niemczech.

W przesz∏oÊci zdarza∏y si´ ju˝ pewne – nawet bar-

dzo Êmia∏e – propozycje zwi´kszenia rozmiarów bud˝etu

wspólnotowego. Pierwsza tego typu propozycja zosta∏a

zaprezentowana w tzw. Raporcie MacDougalla (z 1977

r.). Raport ten zak∏ada∏, ˝e zwi´kszanie rozmiarów bud˝e-

tu mog∏oby nast´powaç etapowo, a ka˝dy z kolejnych eta-

pów charakteryzowa∏by si´ znacznym zwi´kszeniem

wielkoÊci bud˝etu w porównaniu z etapem poprzednim.

Wyró˝niono trzy zasadnicze etapy, tj. etap „przedfedera-

cyjny” (bud˝et Wspólnoty stanowi∏by oko∏o 2-2,5% jej

PKB), „wczesnofederacyjny” (o bud˝ecie si´gajàcym 5-

7% PKB Wspólnoty) i „federacyjny” (wspólnotowy bu-

d˝et stanowi∏by oko∏o 20-25% jej PKB) 1 .

NakreÊlona wizja jest niewàtpliwie bardzo ambit-

na i obecnie mo˝e wydawaç si´ niezbyt realna (zwi´k-

szenie rozmiarów bud˝etu UE musia∏oby byç bowiem

oko∏o 20-krotne). By∏oby to mo˝liwe dopiero w d∏u˝-

szym (choç trudno powiedzieç w jak d∏ugim) horyzon-

cie czasowym 2 . W kontekÊcie ewentualnego prowadze-

W zwiàzku z powstaniem Unii Gospodarczej i Walutowej

(UGW), oznaczajàcym wprowadzenie jednolitej waluty

euro i prowadzenie jednolitej polityki pieni´˝nej w strefie

euro, co jakiÊ czas pojawiajà si´ opinie, ˝e dla równowagi

powinna byç prowadzona równie˝ jednolita polityka bu-

d˝etowa – je˝eli nie w ca∏ej Unii Europejskiej (UE), to

przynajmniej w strefie euro. Propozycja ta z jednej strony

wydaje si´ bardzo logiczna i naturalna, natomiast z drugiej

strony jest to kwestia niezwykle dra˝liwa i kontrowersyj-

na. Wynika to z faktu, ˝e kwestie bud˝etowe znajdujàce

si´ w kompetencjach rzàdów paƒstw cz∏onkowskich sà

postrzegane jako przejaw suwerennoÊci narodowej. Istnie-

je wi´c silny opór przed urzeczywistnieniem wizji jedno-

litej polityki bud˝etowej, tym bardziej ˝e ca∏kiem niedaw-

no paƒstwa cz∏onkowskie zrezygnowa∏y z cz´Êci swojej

suwerennoÊci – w zakresie polityki pieni´˝nej. Mimo ˝e

w krótkim okresie istniejà powa˝ne problemy z wprowa-

dzeniem powy˝szej koncepcji w ˝ycie, warto si´ zastano-

wiç, czy jest to mo˝liwe (i po˝àdane) w d∏u˝szym okresie.

W zwiàzku z tym nale˝a∏oby przeanalizowaç, jakie konse-

kwencje dla bud˝etu UE mia∏oby prowadzenie jednolitej

polityki bud˝etowej. Jest bowiem naturalne, ˝e musia∏oby

nastàpiç znaczne zwi´kszenie nie tylko rozmiarów wspól-

notowego bud˝etu, ale tak˝e jego roli. Pociàga∏oby to

za sobà koniecznoÊç rozszerzenia kompetencji Wspólnoty

i przej´cie przez nià cz´Êci dotychczasowych uprawnieƒ

znajdujàcych si´ w gestii rzàdów narodowych, zarówno

na obszarze dochodów bud˝etowych (podatków), jak

iwydatków bud˝etowych.

* Niniejszy artyku∏ zosta∏ opracowany na podstawie rozprawy doktorskiej auto-

ra pt. „Unia Gospodarcza i Walutowa – dotychczasowe doÊwiadczenia i poten-

cjalny wp∏yw na dalszy proces integracji w ramach Unii Europejskiej, napisanej

i obronionej w Kolegium Gospodarki Âwiatowej Szko∏y G∏ównej Handlowej

w Warszawie.

1 Zob. Report of the Study Group on the role of public finances in European in-

tegration. European Commission, Economic and Financial Series, Brussels 1977.

2 Szerzej na ten temat: K. Szelàg: Federalizm fiskalny a Unia Gospodarcza

i Walutowa (cz´Êç I i II). „Wspólnoty Europejskie” nr 11 i 12/2003.

w strefie euro – realna wizja

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

Polityka Bud˝etowa

nia jednolitej polityki bud˝etowej we Wspólnocie

(a przynajmniej w strefie euro) nale˝y jednak podkre-

Êliç, ˝e zwi´kszenie rozmiarów bud˝etu nie jest jedynà

istotnà zmianà, która musia∏aby zostaç dokonana.

Zwi´kszenie rozmiarów bud˝etu musia∏oby bowiem

oznaczaç jednoczeÊnie zwi´kszenie jego roli, zarówno

od strony dochodowej, jak i wydatkowej. Nale˝y wi´c

zastanowiç si´ nad dwiema zasadniczymi kwestiami:

– czy mo˝liwa (i po˝àdana) jest szeroka harmoni-

zacja podatków w ramach UE (i/lub wprowadzenie po-

datku bàdê podatków ogólnoeuropejskich?

– jakie obszary mog∏yby byç ewentualnie finanso-

wane z centralnego bud˝etu UE?

Ponadto nale˝a∏oby si´ zastanowiç, czy istnieje po-

trzeba utworzenia w przysz∏oÊci w UE (strefie euro)

centralnego organu decyzyjnego w zakresie polityki bu-

d˝etowej (i jakie sà na to szanse).

mo˝na równie˝ spotkaç liczne opinie, ˝e istnieje Êcis∏y

zwiàzek mi´dzy unià walutowà, jednolitym rynkiem

i opodatkowaniem podmiotów gospodarczych. Aby

UGW mog∏a prawid∏owo funkcjonowaç, niezb´dny jest

wi´c wysoki stopieƒ koordynacji gospodarczej i inte-

gracji politycznej, jak równie˝ pewne zmniejszenie nie-

zale˝noÊci paƒstw cz∏onkowskich, m.in. w kwestiach

podatkowych. Jak si´ ocenia, pr´dzej czy póêniej b´-

dzie to nieuniknione, a twierdzenia przeciwne nale˝y

uznaç za niezbyt realistyczne 4 .

Istniejà wi´c powa˝ne argumenty za podj´ciem sto-

sownych dzia∏aƒ harmonizacyjnych w ramach UE, któ-

rych wymaga zarówno jednolity rynek europejski, jak

ijednolita waluta. W tym kontekÊcie powstaje jednak py-

tanie, jaki stopieƒ harmonizacji by∏by najbardziej po˝à-

dany – tj. harmonizacja pe∏na czy cz´Êciowa. Przeciwni-

cy harmonizacji i zbyt daleko posuni´tej integracji pro-

ponujà natomiast koordynacj´ jako odpowiednià form´

wspó∏pracy w kwestiach podatkowych. Forma to w naj-

mniejszym stopniu ingeruje w rozwiàzania narodowe,

a skupia si´ przede wszystkim na zapewnieniu, ˝e nie

b´dà one wywo∏ywaç ˝adnych negatywnych efektów

w skali UE jako ca∏oÊci (takich jak np. podwójne opodat-

kowanie). Niezale˝nie od wyboru formy wspó∏pracy, tj.

harmonizacji lub koordynacji, nale˝y zdecydowaç, czy

ma ona dotyczyç tzw. ruchomych podstaw opodatkowa-

nia (mobile tax bases), do których zalicza si´ g∏ównie

dzia∏alnoÊç gospodarczà i inwestycje, czy te˝ sta∏ych baz

podatkowych (immobile tax bases), do których nale˝à:

si∏a robocza, ziemia, mieszkania itp.

Problemem, na który szczególnie nale˝y zwróciç

uwag´ w kontekÊcie ewentualnych dzia∏aƒ harmoniza-

cyjnych w sferze podatkowej w UE, jest tzw. konkuren-

cja podatkowa (tax competition), cz´sto pojawiajàca

si´ mi´dzy paƒstwami tworzàcymi okreÊlony obszar

gospodarczy. Konkurencja ta zwi´ksza si´ zw∏aszcza

w warunkach post´pujàcej globalizacji, wzrastajàcej

mobilnoÊci czynników produkcji, rozwoju innowacji

finansowych i technologii informatycznych 5 . Konku-

rencja podatkowa przejawia si´ zarówno w stosowaniu

bardziej atrakcyjnych (ni˝szych) stawek podatkowych,

ró˝nego rodzaju zach´t i bodêców podatkowych, jak

np. ulgi, odliczenia, zwolnienia podatkowe. Ma ona

na celu przyciàgni´cie jak najwi´kszej liczby podatni-

ków (inwestorów, konsumentów), dzi´ki którym mo˝li-

we b´dzie osiàgni´cie jak najwi´kszych dochodów bu-

d˝etowych. Z jednej strony konkurencja podatkowa

mo˝e byç po˝yteczna, gdy˝ zmusza rzàdy poszczegól-

nych paƒstw do oferowania mo˝liwie najlepszych

us∏ug i dóbr publicznych po mo˝liwie najni˝szej cenie.

Z drugiej jednak strony, gdy zostanà przekroczone pew-

ne rozsàdne granice, powstaje zjawisko okreÊlane jako

Harmonizacja podatków w UE

Harmonizacja podatków jest zagadnieniem, które wià˝e

si´ nie tylko z przysz∏ymi etapami integracji europej-

skiej, lecz równie˝ z etapami integracyjnymi, które ju˝

zosta∏y osiàgni´te, a mianowicie ustanowieniem jedno-

litego rynku i wprowadzeniem jednolitej waluty.

Je˝eli chodzi o pierwszà kwesti´, czyli budow´

wspólnego rynku wewn´trznego, to pewien stopieƒ jed-

nolitoÊci (harmonizacji) w sprawach podatkowych mi´-

dzy paƒstwami cz∏onkowskimi by∏by niewàtpliwie po˝à-

dany, aby zagwarantowaç podstawowe swobody obo-

wiàzujàce w ramach Jednolitego Rynku lub przynajmniej

ich nie naruszaç . W tym zakresie nale˝y odnotowaç ak-

tywnà rol´ Trybuna∏u SprawiedliwoÊci, który od poczàt-

ku lat 80. zajmuje si´ sprawami podatkowymi w celu za-

pewnienia przestrzegania powy˝szych swobód. Trybuna∏

stara si´, aby zasada niedyskryminacji podatkowej, która

zosta∏a w pe∏ni uznana i zastosowana w przypadku podat-

ków poÊrednich, by∏a tak˝e stosowana wobec podatków

bezpoÊrednich (zw∏aszcza podatku dochodowego). Nie

jest to jednak nak∏adaniem nowych obowiàzków na paƒ-

stwa cz∏onkowskie, lecz po prostu logicznym rozszerze-

niem stosowania podstawowych zasad (swobód traktato-

wych), na których oparty jest Jednolity Rynek. Jak si´ bo-

wiem ocenia, jednolity rynek, na którym podmioty gospo-

darcze pochodzàce z jednych paƒstw cz∏onkowskich sà

winnych paƒstwach traktowane mniej korzystnie w sto-

sunku do rezydentów (np. je˝eli chodzi o podatek docho-

dowy), w istocie przestaje byç jednolitym rynkiem 3 .

Je˝eli natomiast chodzi o UGW, to po wprowadze-

niu jednolitej waluty – dzi´ki wi´kszej przejrzystoÊci –

znaczne ró˝nice w poziomach opodatkowania pod-

miotów gospodarczych w poszczególnych paƒstwach

cz∏onkowskich sta∏y si´ jeszcze wyraêniejsze . Ponadto,

3 Por. F. Vanistendael: Redistribution of tax law-making power in EMU? „EC

Tax Review”, Vol. 7, No. 2/1998.

4 Por. O. Rudding: After the euro: corporation tax harmonisation?„EC Tax Re-

view” Vol. 7, No. 2/1998.

5 Szerzej na ten temat: V. Tanzi: Globalization, tax competition and the futu-

re of tax systems. IMF Working Paper, No. 141, December 1996.

90 Polityka Bud˝etowa

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

tzw. szkodliwa konkurencja podatkowa (harmful tax

competition), która uniemo˝liwia w∏adzom poszczegól-

nych paƒstw wybór optymalnej strategii podatkowej,

zmusza je do nadmiernego obni˝ania podatków, co

w efekcie podwa˝a ich zdolnoÊç do finansowania pod-

stawowych us∏ug i dóbr publicznych, a tak˝e mo˝li-

woÊç prowadzenia niezale˝nej polityki fiskalnej.

Traktujàc obecnà sytuacj´ jako punkt wyjÊcia dal-

szych rozwa˝aƒ dotyczàcych harmonizacji podatków

w UE, nale˝y na wst´pie wyraênie stwierdziç, ˝e obec-

nie UE nie ma prawa tworzenia i nak∏adania podat-

ków . Jak bowiem wiadomo, niezale˝nie od faktu istnie-

nia jednolitego rynku i jednolitej waluty (a tym samym

jednolitej polityki pieni´˝nej), w dalszym ciàgu ka˝de

paƒstwo cz∏onkowskie prowadzi odr´bnà polityk´ bu-

d˝etowà, a tym samym praktycznie wszelkie kwestie

podatkowe pozostajà w jego kompetencjach . Tak wi´c

analiza powinna skupiaç si´ obecnych systemach po-

datkowych paƒstw cz∏onkowskich UE, wykazujàcych

zarówno podobieƒstwa, jak i ró˝nice. Podobieƒstwa

polegajà na tym, ˝e polityka podatkowa ka˝dego paƒ-

stwa opiera si´ na trzech podstawowych elementach,

którymi sà:

– podatki bezpoÊrednie (direct taxes) – np. podatek

dochodowy, podatek od przedsi´biorstw,

– podatki poÊrednie (indirect taxes) – np. podatek

od wartoÊci dodanej (VAT) czy akcyza),

– sk∏adki na ubezpieczenie spo∏eczne (social secu-

rity contributions).

Ró˝nice polegajà natomiast na znaczeniu tych ele-

mentów, a tak˝e ich udziale w tworzeniu dochodów

bud˝etowych. Przyk∏adowo, w Danii podstawowe

(i najwi´ksze wÊród paƒstw cz∏onkowskich) znaczenie

majà podatki bezpoÊrednie (stanowiàce równowartoÊç

blisko 1/3 PKB), natomiast sk∏adki na ubezpieczenie

spo∏eczne – raczej marginalne (niespe∏na 2%). W wielu

paƒstwach sk∏adki na ubezpieczenie spo∏eczne odgry-

wajà jednak dominujàcà rol´, zw∏aszcza w Niemczech,

Francji i Holandii (gdzie si´gajà blisko 20% PKB). Je˝e-

li zaÊ chodzi o podatki poÊrednie, to ich wielkoÊç waha

si´ od 11% do 19% PKB w poszczególnych paƒstwach

cz∏onkowskich (Êrednia dla UE wynosi – podobnie jak

w przypadku podatków bezpoÊrednich – oko∏o 14%

PKB). Znacznie zró˝nicowana jest równie˝ ogólna wiel-

koÊç obcià˝eƒ podatkowych w stosunku do dochodu

narodowego – od niespe∏na 35% PKB w Grecji do oko-

∏o 55% PKB w Szwecji (zob. wykres).

Podatki poÊrednie

Zgodnie z postanowieniami Traktatu WE (Tytu∏

VI – Rozdzia∏ II – Przepisy podatkowe), zakazane jest na-

k∏adanie przez paƒstwa cz∏onkowskie (w sposób bezpo-

Êredni lub poÊredni) jakichkolwiek podatków wewn´trz-

nych na produkty innych paƒstw cz∏onkowskich, wy˝-

szych od tych, które zosta∏y na∏o˝one na takie same lub

podobne produkty krajowe (art. 90). Ponadto, Traktat

mówi o potrzebie przyj´cia postanowieƒ odnoszàcych

si´ do harmonizacji przepisów prawnych dotyczàcych

podatków poÊrednich (obrotowych, akcyzowych i in-

nych) w stopniu, w jakim harmonizacja ta jest niezb´d-

na do ustanowienia i prawid∏owego funkcjonowania

rynku wewn´trznego (art. 93). Przepisy te nie wzbudza-

jà wàtpliwoÊci i istnieje powszechna zgoda co do tego, ˝e

w wypadku podatków poÊrednich po˝àdany i wr´cz

niezb´dny jest wysoki poziom harmonizacji , gdy˝ tego

typu podatki mogà stwarzaç bezpoÊrednie przeszkody

w swobodnym przep∏ywie towarów i swobodzie Êwiad-

czenia us∏ug w ramach Jednolitego Rynku 6 .

Podatkiem, który dotychczas zosta∏ poddany pro-

cesowi harmonizacji w najszerszym stopniu, jest poda-

tek od wartoÊci dodanej, czyli VAT (value added tax).

Podatek VAT zosta∏ wprowadzony we Wspólnocie

w 1970 r. W tym samym roku, na mocy wspomnianej

wczeÊniej decyzji dotyczàcej Êrodków w∏asnych (zob.

podpunkt 2.3.1), cz´Êç dochodów z podatku VAT uzna-

na zosta∏a za jedno ze êróde∏ finansowania wspólnoto-

wego bud˝etu. Decyzja ta niejako wymusi∏a harmoniza-

cj´ podatku VAT w paƒstwach cz∏onkowskich.

Wzwiàzku z tym na mocy dyrektywy 77/388/EEC (tzw.

Szóstej Dyrektywy VAT z 1977r.) dokonano harmoniza-

cji przepisów paƒstw cz∏onkowskich dotyczàcych tego

podatku, stworzono wspólny system podatku VAT, za-

pewniono, ˝e b´dzie on stosowany do takich samych

transakcji we wszystkich paƒstwach cz∏onkowskich,

a tak˝e ujednolicono jego wymiar. Jak z tego wynika,

harmonizacja dotyczy∏a nie kwestii prawno-systemo-

wych, lecz tak˝e wysokoÊci stawek podatku VAT

w odniesieniu do poszczególnych grup towarów

i us∏ug. W wyniku harmonizacji we Wspólnocie stosu-

je si´ trzy podstawowe stawki podatku VAT, a miano-

wicie stawk´ standardowà (standard/normal rate), ob-

ni˝onà (reduced rate) i minimalnà (reduced super rate).

Harmonizacja nie oznacza jednak, ˝e we wszystkich

Wykres WielkoÊç i struktura systemów

podatkowych w paƒstwach cz∏onkowskich UE

w 1997 r.

èród∏o: Tax policy in the European Union. European Communities,

Luxembourg 2000, s. 10.

6 Zob. np. F. Bolkstein: Taxation policy in the European Union. Speech at the

Institute of European Affairs, Dublin, 29 May 2001.

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

Polityka Bud˝etowa

paƒstwach cz∏onkowskich sà stosowane identyczne

stawki podatku VAT. Sà one zbli˝one, a pewien sto-

pieƒ odmiennoÊci nie jest sprzeczny z procesem har-

monizacji; przeciwnie, stanowi jej sens. Wspólne zasa-

dy dotyczà jedynie dolnej granicy stawek podatko-

wych, który dla stawki standardowej ustalono na 15%,

natomiast dla stawki obni˝onej – na 5%. Zgodna z du-

chem harmonizacji jest tak˝e mo˝liwoÊç pomini´cia

przez paƒstwa cz∏onkowskie pewnych (ale tylko ni˝-

szych) stawek podatkowych (zob. tabela).

niu VAT i zmianie systemu na docelowy (opodatkowa-

nie w miejscu pochodzenia). W zwiàzku z tym paƒstwa

cz∏onkowskie muszà dokonaç przeglàdu wszystkich

wyjàtków i odst´pstw (czasowych i sta∏ych), które zo-

sta∏y im przyznane. Ponadto VAT musi byç stosowany

w sposób jednolity i spójny, a nak∏adanie i pobieranie

podatków muszà byç bardziej efektywne (m.in. dzi´ki

ÊciÊlejszej wspó∏pracy mi´dzy w∏adzami podatkowymi

paƒstw cz∏onkowskich UE).

Podatkiem, który obok VAT w najwi´kszym stop-

niu zosta∏ poddany procesowi harmonizacji we Wspól-

nocie, jest podatek akcyzowy (excise duty). Wspólny

system podatków akcyzowych zosta∏ wprowadzony

wraz z ustanowieniem Jednolitego Rynku, tj. 1 stycznia

1993 r. Ma on zastosowanie do trzech g∏ównych katego-

rii produktów: papierosów, napojów alkoholowych

i produktów naftowych (zob. np. dyrektywy

92/79/EEC, 92/80/EEC, 92/81/EEC, 92/82/EEC,

95/59/EEC z póên. zm.). Harmonizacja dotyczy∏a usta-

wodawstw narodowych i cz´Êciowe ujednolicenie sta-

wek podatkowych. Paƒstwa cz∏onkowskie mogà jednak

w dalszym ciàgu nak∏adaç inne (nie obj´te procesem

harmonizacji) podatki na te produkty, np. tzw. podatki

ekologiczne (green taxes), jak te˝ podatki akcyzowe

na inne dobra (np. podatki i op∏aty drogowe). Istniejà

równie˝ propozycje harmonizacji podatków akcyzo-

wych na produkty energetyczne (gaz ziemny, w´giel

i elektrycznoÊç), ale dotychczas nie odnotowano w tym

zakresie wi´kszych sukcesów.

Podsumowujàc nale˝y stwierdziç, ˝e w przypadku

podatków poÊrednich osiàgni´ty zosta∏ znaczàcy sto-

pieƒ harmonizacji we Wspólnocie . Niemniej jednak

w przysz∏oÊci niezb´dny b´dzie dalszy post´p harmo-

nizacyjny, zarówno w odniesieniu do podatku VAT, jak

i akcyzy. W pierwszym przypadku nale˝y np. lepiej

uregulowaç kwesti´ opodatkowania podatkiem VAT

handlu elektronicznego, aby nie stawiaç podmiotów

gospodarczych z paƒstw cz∏onkowskich w gorszej po-

zycji konkurencyjnej w stosunku do firm spoza UE (za-

proponowany zosta∏ ju˝ projekt stosowanej dyrektywy

w tym zakresie). W drugim przypadku natomiast nie-

zb´dna jest du˝o lepsza i ÊciÊlejsza ni˝ obecnie wspó∏-

praca paƒstw cz∏onkowskich w kwestii uregulowania

podatków akcyzowych na produkty energetyczne 7 .

Tabela Stawki podatku VAT w paƒstwach

cz∏onkowskich UE (stan na 1 maja 2003 r.)

Paƒstwo

Stawka

minimalna

obni˝ona

standardowa

Belgia

–

Dania

–

Niemcy

–

Grecja

Hiszpania

Francja

2,1

5,5

19,6

Irlandia

4,3

13,5

W∏ochy

Luksemburg

Holandia

–

Austria

–

Portugalia

–

5/12

Finlandia

–

8/17

Szwecja

–

6/12

Wielka Brytania

–

17,5

èród∏o: VAT rates applied in the Member States of the European Community.

Situation at 1st May 2003, DOC/2908/2003, European Commission, Brussels 2003.

W 1987 r. Komisja Europejska zaproponowa∏a, aby

wprowadziç we Wspólnocie zasad´ opodatkowania

w miejscu pochodzenia (origin-based taxation), czyli

pobierania podatków w paƒstwie, w którym dane do-

bro lub us∏uga sà nabywane. Jednak w zwiàzku z pro-

blemami z jej wprowadzeniem postanowiono zastoso-

waç rozwiàzanie przejÊciowe, czyli mieszanà zasad´

opodatkowania w miejscu pochodzenia i przeznacze-

nia (origin-and destination-based taxation). Polega ona

na pobieraniu podatków zarówno w paƒstwie, gdzie

dane dobra lub us∏ugi sà nabywane, jak i w paƒstwie,

z którego pochodzi nabywajàcy je konsument. Stosowa-

nie powy˝szego mieszanego systemu opodatkowania

by∏o stosunkowo skomplikowane i niewygodne, do-

puszcza∏o mo˝liwoÊç nadu˝yç, a ponadto powodowa-

∏o, ˝e Jednolity Rynek nadal charakteryzowa∏ si´ pew-

nà niejednolitoÊcià i segmentacjà. W zwiàzku z tym,

w 1996r. Komisja Europejska zaproponowa∏a stworze-

nie nowego wspólnego systemu VAT (new common

VAT system), którego celem by∏o dà˝enie do wprowa-

dzenia – zaproponowanej blisko dziesi´ç lat wczeÊniej

– jednolitej zasady opodatkowania w miejscu pocho-

dzenia, która by∏aby powszechnie obowiàzujàca w UE.

Program skupia si´ na trzech obszarach dzia∏aƒ Wspól-

noty, tj. jednolitym stosowaniu zasad, unowoczeÊnie-

Podatki bezpoÊrednie

W przypadku podatków bezpoÊrednich – w przeci-

wieƒstwie do podatków poÊrednich – Traktat WE nie

nak∏ada wyraênego (sformu∏owanego wprost) obo-

wiàzku harmonizacji . Podlegajà one jedynie ogólnemu

postanowieniu o zbli˝eniu ustawodawstw w dziedzi-

nach które majà wp∏yw na ustanowienie i funkcjono-

wanie Jednolitego Rynku (art. 94). O ile wi´c podatki

7 Tam˝e.

92 Polityka Bud˝etowa

BANK I KREDYT listopad-grudzieƒ 2003

poÊrednie poddano formalnej harmonizacji, o tyle

w przypadku podatków bezpoÊrednich oczekiwano ra-

czej harmonizacji spontanicznej 8 . Zarówno wÊród eko-

nomistów, jak i polityków przewa˝a opinia, ˝e system

podatków bezpoÊrednich wymaga ograniczonej har-

monizacji , zw∏aszcza wówczas, gdy jej brak móg∏by po-

wodowaç okreÊlone negatywne efekty, np. dyskrymina-

cj´ podatkowà czy podwójne opodatkowanie. Zasadni-

czo jednak wiele (a nawet wi´kszoÊç) obszarów doty-

czàcych podatków bezpoÊrednich powinno pozostaç

w gestii paƒstw cz∏onkowskich, zgodnie z zasadà sub-

sydiarnoÊci. Istniejà równie˝ opnie, ˝e taki stan rzeczy

powinien mieç miejsce nie tylko obecnie, lecz równie˝

wówczas, gdy UE osiàgnie jeszcze wy˝szy poziom inte-

gracji 9 .

Pierwsze próby harmonizacji podatków bezpo-

Êrednich (g∏ównie podatków od przedsi´biorstw), które

by∏y podejmowane od po∏owy lat 70. do po∏owy lat 80.,

zakoƒczy∏y si´ niepowodzeniem. Pierwsze sukcesy od-

notowano dopiero na poczàtku lat 90. Dwa podstawo-

we obszary, które zosta∏y obj´te procesem harmoniza-

cji, to opodatkowanie grup przedsi´biorstw oraz podat-

ki od przedsi´biorstw 10 . Je˝eli chodzi o opodatkowa-

nie grupy przedsi´biorstw (powiàzanych ze sobà orga-

nizacyjnie i kapita∏owo), to w 1990 r. przyj´te zosta∏y

dwie dyrektywy:

– dyrektywa w sprawie podzia∏ów i po∏àczeƒ

przedsi´biorstw (divisions and mergers directive) 11 –

majàca na celu przeciwdzia∏anie wszelkim Êrodkom

o charakterze podatkowym, które mog∏yby przeszka-

dzaç w reorganizacji przedsi´biorstw (w szczególnoÊci

wprzypadku fuzji lub przej´ç);

– dyrektywa w sprawie podmiotów dominujàcych

i zale˝nych (parent-subsidiary directive) 12 , majàca

na celu zniesienie podwójnego opodatkowania w przy-

padku podzia∏u zysków i ich dystrybucji dokonywanej

mi´dzy podmiotami dominujàcymi (spó∏kami-matka-

mi) i zale˝nymi (spó∏kami-córkami) znajdujàcymi si´

w ró˝nych paƒstwach cz∏onkowskich.

W odniesieniu do podatków od przedsi´biorstw

(corporation tax, company taxation) praktycznie od po-

czàtku lat 90. zalecano, aby dokonaç harmonizacji

trzech podstawowych elementów odnoszàcych si´

do opodatkowania przedsi´biorstw, a mianowicie stóp

podatkowych, bazy opodatkowania i systemu pobiera-

nia podatków 13 . Pewne formalne propozycje w tym za-

kresie zg∏oszono jednak dopiero dziesi´ç lat póêniej

(zob. dalej).

Jednym z najwa˝niejszych dotychczasowych osià-

gni´ç harmonizacyjnych we Wspólnocie dotyczàcych

podatków bezpoÊrednich, w tym g∏ównie podatków

od przedsi´biorstw, jest tzw. pakiet podatkowy (tax

package), który zosta∏ przyj´ty przez Rad´ ECOFIN

w dniu 1 grudnia 1997 r. Na pakiet sk∏adajà si´ trzy za-

sadnicze elementy 14 :

1) kodeks post´powania w sprawie opodatkowania

dzia∏alnoÊci gospodarczej,

2) opodatkowanie dochodów z oszcz´dnoÊci,

3) zniesienie opodatkowania wewnàtrzkorporacyj-

nych p∏atnoÊci odsetek i op∏at licencyjnych.

Kodeks post´powania w sprawie opodatkowania

dzia∏alnoÊci gospodarczej (code of conduct for busi-

ness taxation) nie jest prawnie wià˝àcym dokumentem,

lecz politycznym porozumieniem paƒstw cz∏onkow-

skich, na mocy którego zobowiàzujà si´ one powstrzy-

mywaç od podejmowania i prowadzenia szkodliwej

konkurencji podatkowej. Kodeks zawiera definicj´ tego

poj´cia, uznajàc konkurencj´ podatkowà za potencjal-

nie szkodliwà, je˝eli obni˝anie poziomu podatków (na-

wet do zera) skutkuje tym, ˝e efektywny poziom opo-

datkowania w danym paƒstwie utrzymuje si´ na znacz-

nie ni˝szym poziomie ni˝ w innych paƒstwach cz∏on-

kowskich, co prowadzi lub mo˝e prowadziç do znacz-

nych przesuni´ç dotyczàcych umiejscowienia podmio-

tów gospodarczych i prowadzenia przez nie interesów.

Kodeks zawiera równie˝ list´ kilkudziesi´ciu dzia∏aƒ

i Êrodków podatkowych, które zosta∏y uznane za szko-

dliwe (i powinny zostaç zniesione), a tak˝e stosowne

procedury dotyczàce przeglàdu i oceny. W listopadzie

2000 r. ministrowie finansów paƒstw UE uzgodnili har-

monogram znoszenia zidentyfikowanych w kodeksie

szkodliwych Êrodków podatkowych, które powinny zo-

staç usuni´te do koƒca 2002 r. Ustalono te˝, ˝e paƒstwa

cz∏onkowskie powstrzymajà si´ od wprowadzania ja-

kichkolwiek nowych Êrodków i dzia∏aƒ tego typu.

Kwestia opodatkowania dochodów z oszcz´dno-

Êci (taxation of savings income) by∏a rozwa˝ana we

Wspólnocie od d∏u˝szego czasu, co najmniej od po∏owy

lat 80. Oficjalnie jednak – tj. w formie projektu dyrek-

tywy – zosta∏a przedstawiona przez Komisj´ Europej-

skà dopiero w 1998 r. 15 Celem tej propozycji by∏o

utworzenie wspólnego systemu opodatkowania docho-

dów z oszcz´dnoÊci, takich jak odsetki z lokat na ra-

8 Por. G. Kopits (red.): Tax harmonization in the European Community: poli-

cy issues and analysis. IMF Occasional Paper, No. 94, March 1992.

9 Zob. F. Bolkstein: The future of European tax policy. Speech at the Confe-

rence on Tax Policy in the European Union, the Netherlands Ministry of Fi-

nance/OCFEB, Rotterdam, 18 October 2001.

10 Por. E. Kawecka-Wyrzykowska: Unijny system podatkowy. W: Integracja

z Unià Europejskà. Poradnik dla przedsi´biorców. Warszawa grudzieƒ 2000

Ministerstwo Gospodarki.

11 Council Directive 90/434/EEC of 23 July 1990 on the common system of ta-

xation applicable to mergers, divisions, transfers of assets and exchanges of

shares concerning companies of different Member States. OJ L 225,

20.08.1990.

12 Council Directive 90/435/EEC of 23 July 1990 on the common system of ta-

xation applicable to parent companies and their subsidiaries in different

Member States. OJ L 225, 20.08.1990.

13 Por. Tax policy in the European Union. Office for Official Publications of

the European Communities, Luxembourg 2000, s. 25-26.

14 Tam˝e, s. 31-32.

15 Proposal for Council Directive to ensure aminimum of effective taxation of

savings income in the form of interest payments within the Community.

COM(1998)295, OJ C 212, 08.07.1998.

K. Szeląg - Jednolita polityka budżetowa w strefie euro.pdf

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: