skrypt prawo administracyjne.doc

Rozdział I

Materialne prawo adm (pojęcie, zakres, dziedziny)

W wielu podręcznikach prawa adm. nie wyodrębnia się prawa materialnego, dzieląc prawo adm na:

-część ogólną,

-część szczegółową.

W części szczegółowej przedstawiane jest nie tylko prawo materialne, ale też fragmenty prawa procesowego czy ustrojowego, a niekiedy również polityka adm..

Ustawy z określonych dziedzin adm. publicznej np. prawo wodne, ustawa o PIP, prawo budowlane zawierają wprawdzie normy prawa materialnego, ale i również przepisy o charakterze ustrojowym i procesowym.

Zmiana ustroju państwa niesie za sobą zazwyczaj przewartościowanie celów, jakie zamierza się osiągnąć przy pomocy prawa, w tym też materialnego adm..

Nie państwo i jego zadania, ale jednostka staje się centralnym punktem w zakresie regulacji adm.. Status jednostki na gruncie prawa adm. wyznacza przede wszystkim prawo materialne. Także powołanie Naczelne­go Sądu Adm i rozciągnięcie kontroli tego sądu na treść decyzji adm., tj. ich zgodności z prawem materialnym, zwraca uwagę na to prawo w funkcjonowaniu adm. publicznej.

Integracja Polski z Unia Europejska powoduje określone konsekwencje dla prawa adm.. Powinno ono zostać dostosowane do prawa wspólnotowe­go etapami i przy zachowaniu własnych rozwiązań szczegółowych. Prawo europej­skie to, bowiem dwa systemy: wspólnotowy i wewnętrzny państw członkowskich.

Jak i w innych gałęziach prawa, w prawie adm. wyodrębnia się prawo materialne, procesowe ustrojowe.

Normy prawa adm. stanowią podstawę do wydania decyzji adm. i wyroków adm..

Przepisy procesowe gwarantują poprawę rozstrzygnięcia sprawy i spełniają funkcję pomocniczą wobec prawa materialnego, które zapewnia ochronę praw jednostki.

Trudności w wyodrębnieniu materialnego prawa adm. powodo­wane są:

- brakiem kodyfikacji ze względu na rozległość przedmiotu regulacji i zmieniający się stan prawny

- podejmowane przez adm publiczną działania nie mające form wład­czych (nie tworzących praw i obowiązków) np. akcji pomocy osobom dotknię­tym powodzią

- podejmowane przez adm publiczną działania, które mają na celu za­spokojenie potrzeb jednostki w dziedzinie socjalnej, bytowej, oświatowo- kulturalnej, określane jako świadczenie usług - chociaż nie w znaczeniu do­słownym. Mówi się tutaj o adm. świadczącej. Obejmuje ona m. in. świadczenia w dziedzinie zdrowia, pomocy społecznej, usług socjalnych, szkolnictwa, kultury, gospodarki komunalnej.

Definicja

Normy prawa adm. to normy zawarte w przepisach prawa adm. powszechnie obowiązującego, które określają treść praw i obowiązków (zachowanie się adresatów).

O charakterze norm prawa materialnego nie przesądza miejsce ich zamiesz­czenia (rodzaj aktu prawnego), ale ich treść. Np. w prawie wodnym są i przepisy pro­cesowe, czy w ustawie z. 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w adm. ­przepisy prawa materialnego (art. 148).

Cechy swoiste prawa adm. to:

- brak ściśle wyznaczonego zakresu rzeczowego (przedmiotowego) z powodu braku kodyfikacji.

- pierwszoplanowe znaczenie materialnego stosunku adm..

Typy norm prawa adm.

- najczęściej przepisy: prawa materialnego ustalają przesłanki, w jakich organ

adm. publicznej w drodze aktu adm. nakłada na określo­nego indywidualnego adresata obowiązki lub przyznaje uprawnienia

- niekiedy też normy prawa materialnego określają wprost, bez potrzeby wyda­nia indywidualnego aktu adm., obowiązki adresata, a rola organu adm. ogranicza się do kontroli przestrzegania. Np. ustawa z 1997 r. o ruchu drogowym ustala obowiązki uczestnika ruchu drogowego, bez potrzeby wydawania aktów indywidualnych

- wyodrębnia się też różne inspekcie, których celem jest kontrola i nadzór oraz niekiedy wydawanie decyzji adm.

- w innych przypadkach normy prawa materialnego zobowiązują do podejmo­wania czynności materialno- technicznych, np. prowadzenie ewidencji, reje­strów, itp.

Granice regulacji prawa materialnego adm. zależą od założeń ustrojowych państwa, wyboru określonych wartości, które mają być chronione w danym ustroju. Np. bezpieczeństwo i spokój publiczny, ochrona środowiska, gospodarka wodna. Zakres regulacji zależy też od tego, czy np. realizuje się idee państwa socjalnego, liberalnego czy policyjnego.

Niekiedy zakres ingerencji państwa zależy od metody regulacji na przykład poprzez regulacje prawa cywilnego lub adm.- np. uzyskanie świadczenia poprzez umowę cywilnopr. bądź akt adm.

Działy prawa materialnego wg dziedzin ingerencji adm. w określone dobra jednostki

Najłatwiej można przedstawić określone dziedziny prawa adm. materialnego mając na uwadze przedmiot regulacji, np. prawo wodne, o zgromadze­niach. Można tez prowadzić typologię wg dziedzin ingerencji adm. w określone dobra jednostki lub ujmując dziedziny pokrewne.

Wyodrębnia się dział prawa materialnego adm., który dotyczy:

- praw człowieka i wolności obywatelskich - są to dobra (wolności, prawa, swo­body) gwarantowane przez Konstytucję RP, z którą prawo materialne winno być zgodne

-statusu prawnego jednostki - wyznaczonego również przez prawo konstytu­cyjne, karne, cywilne. Reglamentacja adm. ma. jednak również duże znaczenie , praktyczne. Wyznacza ona status prawny osób fizycznych, obywateli polskich. Regulacja dotyczy np. obowiązku meldunkowego, dowodów osobistych, paszportów, aktów stanu cywilnego, udziału obywateli w obronie kraju

- wolnych zawodów, które mają szczególne znaczenie w okresie obecnej transformacji ustrojowej, ze względu na wagę tych zawodów. Uprzednio wykony­wane były one w formie uspołecznionej. Zawody te wymagają odpowiedniego wykształcenia, wiążą, się z prestiżem społecznym. Regulacje zawarte są w wielu ustawach,

- funkcji policyjnych. Adm. sprawuje również funkcje policji. Chodzi o utrzymanie porządku i spokoju, bezpieczeństwa w stanach zagrożenia, klęsk, chorób,

- działalności gospodarczej (reglamentacji) Swoboda działalności gospodarczej nie uniemożliwia pewnych form reglamen­tacji tej działalności,

- ingerencji adm. w sfery własności nieruchomości. Z zasad gospodarki, rynkowej wynika ograniczenie ingerencji adm. w sferę tej własności do minimum; jednak niekiedy ta ingerencja jest potrzeb­na. Np. sytuacji regulowanej prawem budowlanym, ustawą o zagospodarowa­niu przestrzennym, ustawą o gospodarce nieruchomościami,

- rzeczy publicznych - zaliczamy do nich majątek adm. (obiekty nale­żące do adm. publicznej), jak i rzeczy pożytku publicznego przezna­czone dla każdego, np. ulice, parki, place, drogi. Sprawy majątku adm. regulują te inne gałęzie prawa,

- stref specjalnych, tj. specjalnie wyodrębnionych terenów, które ze względu na specyfikę wymagają specjalnego zarządu. Np. strefy wyodrębnione ze wzglę­du na ochronę środowiska, granicy państwowej

- ciężarów publicznych - składają się na nie świadczenia pieniężne, osobiste, rzeczowe. Regulują je różne przepisy, np. prawo finansowe, ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP,

- adm. świadczącej pomoc społeczna i zabezpieczenie społeczne - to adm. publiczna nadzoruje, bowiem zadania, które określa się jako ad­m świadczącą, np. w zakresie pomocy społecznej. Chodzi o świadczenie usług na rzecz obywatela w różnych formach. Jest to działal­ność złożona, obejmująca funkcję organizującą, jak też reglamentacyjną. Udzielanie pomocy społecznej przez organy adm. jest, w świetle Konstytucji RP, jedną z postaci zabezpieczenia społecznego.

Rozdział II

Adm. prawna reglamentacja niektórych wolności (swobód) jednostki

O wonnościach i prawach oraz obowiązkach człowieka i obywatela stanowi Konstytucja RP z 1997 r. w rozdziale II.

Dużą rolę w kształtowaniu praw i wolności jednostki odegrały też uregulowania

międzynarodowe, a to:

a) Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z 1948 r.

b) Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z. 1966 r.

c) Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych i Kulturalnych z 1966 r.

Ustawodawstwo adm. wkraczając w sferę praw i wolności nie może pozo­stawać w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji RP i postanowieniami paktów międzynarodowych.

Konstytucja RP wymienia środki ochrony praw i wolności. Zalicza tu prawo do wynagrodzenia szkody, zaskarżenia decyzji i orzeczeń sądowych- wydanych w I instancji, wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego i wniosku do Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 77-80). Postanowienia te rozwija ustawodawstwo zwykłe.

1. Prawo zrzeszania się

Prawo to zapewnia Konstytucja wart 58, stanowiąc, że "każdemu zapewnia się wolność zrzeszania i że zakazane są zrzeszenia, których cel lub działalność są sprzeczne z Konstytucją lub ustawą". Z artykułu tego też wynika, że4 o odmowie rejestracji stanowi sąd. Tylko sąd może zakazać działalności zarejestrowanemu zrzeszeniu.

Szczegółową rolę w tym przedmiocie odgrywają też postanowienia ww. pak­tów międzynarodowych, na które we wstępie powołuje się ustawa b stowarzysze­niach.

Konstytucja odsyła w sprawach rejestracji zrzeszeń i nadzoru do osobnej ustawy (Osobno tez Konstytucja zajmuje się zrzeszaniem w związkach zawodowych oraz wolnością tworzenia partii politycznych. Są to rodzajowo inne zrzeszenia).

Problematyka stowarzyszeń zawarta jest w ustawie z 7.04.1989 r Prawo o stowarzyszeniach. Odnosi się ona do zrzeszeń posiadających charakter stowarzy­szenia.

Stowarzyszenie jest:

a) dobrowolnym (brak przymusu do przynależenia)             

b) samorządnym (samodzielność w ustalaniu celów, struktur)

c) trwałym zrzeszeniem (nie powołuje się go dla doraźnych celów),

d) w celach nie zarobkowych (do celów zarobkowych powołuje się inne jednostki organizacyjne, jak np. przedsiębiorstwa, spółki, spółdzielnie).

Do tak pojmowanych stowarzyszeń stosuje się przepisy ww. ustawy. Nie sto­suje. się prawa o stowarzyszeniach do organizacji społecznych, partii politycznych, związków wyznaniowych, komitetów wyborczych, organów samorządowych, itp.. (wy­łączenia wynikające z art. 7 ww. ustawy).

Np. ustawa z 12.09.1990 r. o szkolnictwie wyższym przewiduje, że studenci mogą zakładać organizacje w oparciu o przepisy Prawa o stowarzyszeniach, ale mogą też zakładać organizacje studenckie w oparciu o przepisy o szkolnictwie.

Podstawowe znaczenie dla tworzenia stowarzyszeń posiada problem wolności zrzeszania się i możliwości wprowadzania ograniczeń w tym zakresie. Ograniczenia nie mogą naruszać Konstytucji i ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodo­wych. Prawo o stowarzyszeniach w art. 1 wprowadza, więc zakaz stowarzyszeń sprzecznych z Konstytucją i ustawami. Przewiduje możliwość ograniczenia prawa zrzeszania się ze względu na bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę praw i wolności innych osób, ochrony zdrowia i moralności publicznej.

Prawo o stowarzyszeniach wyróżnia:

a) stowarzyszenia zarejestrowane w sądzie

b) stowarzyszenia zwykłe

c) związki stowarzyszeń

Ad a. Stowarzyszenie zarejestrowane w sądzie mają podstawowe znaczenie. Rejestracji dokonuje sąd rejestrowy, który może odmówić zarejestrowania, jeżeli stowarzyszenie nie spełnia warunków ustawowych. Sądy rejestrowe spełniają też funkcje nadzorcze. Rejestry są jawne i dostępne dla każdego. Sama rejestracja posiada charakter reglamentacji wszakże nie adm.

Dla powołania stowarzyszenia wymagane jest zgłoszenie, co najmniej 15 osób, powołanie komitetu założycielskiego i uchwalenie statutu. Wniosek o zarejestrowanie do sądu składa komitet.

O wpisaniu stowarzyszenia do rejestru sąd zawiadamia organ adm. sprawujący nadzór. W myśl art. 17 ustawy stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność dopiero z chwilą wpisania do krajowego rejestru sądowego. Stowarzyszenia mogą posiadać majątek pochodzący ze składek, darowizn, ofiarności publicznej. Wyjątkowo stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą, jeżeli przepisy prawa to przewidują i otrzymywać dotacje.

Rozwiązanie stowarzyszenia

a) na podstawie własnej uchwały,

b) na podstawie postanowienia sądu rejestrowego.

Np. w razie liczby członków mniejszej od wymagalnej, gdy stowarzyszenie nie ma wymaganych władz wniosek do sądu składa organ nadzoru adm..

              W razie rozwiązania stowarzyszenia, ulega ono likwidacji. Jeżeli rozwiązanie              jest wynikiem postanowienia, sądu, to sąd wyznacza likwidatora, jeżeli jest wynikiem, uchwały walnego zgromadzenia, to zarząd pełni funkcję likwidatora.

Ad b. Stowarzyszenia zwykłe stanowią uproszczona formę stowarzyszania się, po­ciągającą za sobą mniejsze formalności przy ich zakładaniu. Są też pewne ograni­czenia w ich uprawnieniach. Dla założenia wystarczy zgłoszenie, co najmniej 3 osób, uchwalenie regulaminu (zamiast statutu), który określi cel, nazwę, teren i środki dzia­łania, siedzibę oraz osoby reprezentujące.

Jeżeli w terminie 30 dni od zgłoszenia (do organu nadzoru) nie zakazano jego działalności, może rozpocząć działalność.

Stowarzyszenia te nie mogą tworzyć jednostek terenowych, nie mogą łączyć się w związki stowarzyszeń, nie mogą zrzeszać osób prawnych, nie mogą prowadzić działalności gospodarczej, przyjmować spadków i darowizn, korzystać z ofiarności publicznej.

Środki finansowe uzyskują tylko ze składek. Nie posiadają osobowości prawnej.

Ad c. Związki stowarzyszeń mogą łączyć stowarzyszenia zarejestrowane w liczbie, co najmniej trzech stowarzyszeń. Mogą je powoływać także inne osoby prawne z tym, że gdy są to podmioty realizujące cele gospodarcze, mogą być tylko członkami wspierającymi.

Nadzór nad stowarzyszeniami podzielony jest między:

a) sądem

b) organami adm.

Nadzór sprawuje wojewoda, gdy chodzi o stowarzyszenia jednostek samorzą­du terytorialnego, w pozostałych sprawach należy on do starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia.

Celem nadzoru jest przestrzeganie prawa oraz statutu (regulaminu) stowarzy­szenia.

Środki nadzoru:

a) organ adm. w ramach nadzoru ma uprawnienia typu kontrolnego może żądać odpisów uchwał walnego zgromadzenia, wyjaśnień władz!

b) sąd ma możliwość nałożenia grzywny podobnej do środka egzekucyjnego, bądź wystąpienia do organu adm. o zastosowanie odpowiedniego środka nadzoru. Sąd, na wniosek organu nadzoru lub prokuratora) udziela władzom stowarzyszenia upomnienia, uchyla niezgodną z prawem lub statu­tem (regulaminem)' uchwałę, może też rozwiązać stowarzyszenie. Jest to naj­surowszy środek - gdy prawo jest rażąco lub uporczywie naruszane. Sąd mo­że też z własnej inicjatywy lub na wniosek zawiesić w czynnościach zarząd lub wyznaczyć kuratora, gdy stowarzyszenie nie posiada zarządu zdolnego do działań prawnych. Kurator zwołuje walne zgromadzenie dla dokonania wyboru zarządu! a do jego wyboru reprezentuje stowarzyszenie.

2. Zgromadzenia

Konstytucja wart. 57 zapewnia jednostce wolność organizacji pokojowych zgromadzeń i uczestnictwa w nich. Ograniczenia mogą wynikać z ustawy. Konstytucja nie precyzuje pojęcia „zgromadzenia pokojowego”. Pozostawia to ustawodawstwu zwykłemu.

O prawie "spokojnego zgromadzenia się „ traktują też umowy międzynarodowe.             

Ustawa z 5.07.1990 r. Prawo o zgromadzeniach zawiera definicję zgromadzenia jako zgrupowania co najmniej 15 osób zwołanego w celu wspólnych ,obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska. Występują tu, więc różne formy aktywności.

W sprawie zgromadzeń wypowiadają się też przepisy szczególne jak np. ustawa o szkolnictwie wyższym, która w art. 180 reguluje kwestię zgromadzeń pracowników i studentów, odbywających się na terenie uczelni. Art. 65 ust. 3 ustawy o Powszechnym Obowiązku Obrony RP zabrania żołnierzom w czynnej służbie woj­skowej w umundurowaniu brania udziału w zgromadzeniach o charakterze politycz­nym.

Prawo o zgromadzeniach normuje sprawy dopuszczalnego ograniczania swobody zgromadzeń oraz sposoby reglamentacji adm.. Prawo do zgromadzenia może podlegać ograniczeniom ustawowym i tylko w zakresie niezbędnym do ochrony bezpieczeństwa państwowego, porządku publicznego, zdrowia, moralności oraz praw i wolności innych osób a także ochrony pomników zagłady.

Reglamentacja adm. polega na:

a) wprowadzaniu pewnych zakazów np. uczestniczenia osób posiadających przy so­bie broń czy niebezpieczne narzędzia,

b) wprowadzaniu określonych obowiązków dla organizatorów,

c) obowiązku zawiadamiania właściwego organu o zamiarze zwołania zgromadzenia (organu gminy).

Postępowanie w sprawach zgromadzeń należy do zadań zleconych gminy. Właści­wym organem jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Organem odwoławczym jest wojewoda. Rada Gminy ustala natomiast miejsca, w których zgromadzenia nie wy­magają nawet zawiadomienia.

Zawiadomienie o zamiarze zwołania zgromadzenia winno być przekazane gminie nie później niż 3 dni i nie wcześniej niż 30 dni przed datą zgromadzenia.

W razie zgromadzenia w pobliżu siedzib przedstawicielstw dyplomatycznych, organi­zacji międzynarodowych, organ gminy ma obowiązek zawiadomić też Ministra Spraw Zagranicznych oraz organy Policji.

W razie wydania zakazu zgromadzenia przez wójta, burmistrza, prezydenta niezbędna jest decyzja adm. w oparciu o przepisy Kpa. Obowiązują tu skrócone terminy wydania, odwołania, wniesienia skargi do NSA.

Obowiązki organizatora zgromadzenia

a) odpowiada za zgodny z przepisami prawa polskiego przebieg zgromadzenia

b) zgromadzenie winno mieć przewodniczącego. Jest nim organizator chyba, że uczestnicy wybiorą innego. Na nim ciąży obowiązek czuwania nad przebiegiem.

Przewodniczący ma obowiązek rozwiązania zgromadzenia, jeżeli uczestnicy nie podporządkują się jego zarządzeniom lub, gdy zgromadzenie narusza ustawę lub przepisy karne. Przewodniczący może zażądać opuszczenia zgromadzenia przez osoby naruszające porządek. Może zwrócić się o pomoc do policji lub służby gra­nicznej. Także i organy gminy na wniosek organizatora powinny w miarę potrzeb tą pomoc zapewnić.

W czasie trwania zgromadzenia organom gminy (wójtowi, burmistrzowi; prezydento­wi) przysługują również uprawnienia porządkowe. Przejawiają się one w:

a) prawie delegowania na zgromadzenia swojego przedstawiciela,

b) prawie rozwiązania zgromadzenia przez przedstawiciela gdy przebieg zgroma­...