Raport Business Centre Club
Reforma emerytalna w Polsce 1999-2008:
Bilans zamknięcia – bilans otwarcia?
Dr Wojciech Nagel
Komisja Ubezpieczeń Społecznych BCC
Warszawa, 19 stycznia 2009 r.
Raport dostępny jest również w Internecie: http://www.bcc.org.pl/
Układ materiału.
I. Reforma emerytalna – bilans zamknięcia w 2008 roku str. 3
II. Emerytury pomostowe, rekompensaty str. 12
III. Polskie uregulowania dotyczące organizacji,
funkcjonowania i polityki inwestycyjnej OFE
w ocenie Komisji Europejskiej str. 18
IV. Podsumowanie: potrzeba zakończenie reformy
emerytalnej w 2009 roku, rekomendacje dla rządu str. 27
I. Reforma emerytalna – bilans zamknięcia
w 2008 roku.
Reforma emerytalna w Polsce została uruchomiona w 1999 roku. Doświadczenia minionej dekady skłaniają ku refleksji oraz próbie podsumowania. Odbywa się ono na początku drugiego roku funkcjonowania rządu Donalda Tuska wyłonionego po wyborach parlamentarnych z jesieni 2007 roku. Expose nowego prezesa Rady Ministrów, zawierało ogólnie zarysowane działania w obszarze ubezpieczeń społecznych. Zapowiedzi dotyczyły zainicjowania i realizacji w nadchodzącym 2008 roku następujących przedsięwzięć:
1. jasnego określenia warunków przechodzenia na wcześniejszą emeryturę oraz grup, których prawo do wcześniejszej emerytury będzie dotyczyć,
2. dokończenia reformy emerytalnej, z przedstawieniem projektów Sejmowi w ciągu trwania stu dni rządu, uruchomienia od 1 stycznia 2009 roku „sieci zakładów emerytalnych”,
3. przyjęcia innych elementów zamykających reformę emerytalną w formie gotowych rozwiązań do połowy 2008 roku,
4. rozwinięcia dodatkowych ubezpieczeń („i to wyraźnie na szerszą skalę niż obecnie” – por. expose PRM), przeznaczenia znaczącej kwoty środków z prywatyzacji na rzecz FRD.
I.1. Ustawa o emeryturach pomostowych.
Podjęte przez rząd Donalda Tuska prace projektowe zaowocowały skierowaniem na wiosnę 2008 roku projektów ustaw do partnerów społecznych oraz innych podmiotów uczestniczących w procesie opiniowania. Najbardziej pilnym był projekt ustawy o emeryturach pomostowych, którego uchwalenie było przewidziane już na starcie reformy, w 1998 roku. Wprowadzenie reformy ubezpieczeń społecznych niosło ze sobą zapowiedź wielu zmian w dotychczasowym systemie, w tym między innymi likwidację tzw. przywilejów branżowych. Autorzy zmian zakładali, iż będzie ona rekompensowana udziałem osób je posiadających w pracowniczych programach emerytalnych i/lub też wyższym uzyskiwanym wynagrodzeniem[1]. Założeniem reformy, – o czym warto przypomnieć – była potrzeba stopniowego ograniczania możliwości wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Przemawiały za tym rozwiązaniem niepokojące wskaźniki aktywizacji zawodowej, sytuujące Polskę na końcu listy państw aspirujących wówczas do wstąpienia do UE. Warto wspomnieć, iż w minionym 2008 roku najwięcej Polaków w minionej dekadzie przeszło na emeryturę – blisko 250 tysięcy osób. Spośród nich około 80% stanowią wyjścia z rynku pracy na wcześniejsze emerytury. Wypłaty świadczeń dla tej grupy osób pochłoną dodatkowe 2,5 mld zł rocznie, w warunkach pogarszania się koniunktury gospodarczej oraz nastrojów recesywnych.
Zakładano, iż rozwiązania przejściowe umożliwią uzyskanie wcześniejszej emerytury[2] przez osoby, które do końca 2006 roku spełnią tzw. warunki stażowe i wiekowe oraz nie podpisały umowy z otwartym funduszem emerytalnym. Ponadto osoby, które do 1 stycznia 1999 r. spełniały warunki stażu ogółem i stażu w warunkach szczególnych oraz nie podpisały umowy z otwartym funduszem emerytalnym, mogłyby także przejść na emeryturę w wieku niższym od 60/65 przyjętym dla kobiet i mężczyzn w Polsce. Założenia te miały zostać zapisane w odrębnej ustawie, która miała zapewnić wymienionym grupom emerytury pomostowe. Przesądzał o tym przepis art. 24 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który stanowi, iż:
„1.Ubezpieczonym urodzonym po dniu 31 grudnia 1948 r. przysługuje emerytura po osiągnięciu wieku emerytalnego, wynoszącego, co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn, z zastrzeżeniem art. 46-50 i 184.
2. Dla ubezpieczonych, urodzonych po dniu 31 grudnia 1948 r., zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, z wyjątkiem ubezpieczonych mających prawo do emerytury na warunkach określonych w art. 32-34, 39, 40, 46, 48-50, 184 oraz w art. 88 ustawy, o której mowa w art. 150, zostaną ustanowione emerytury pomostowe.
3. Zasady, warunki i tryb ustanawiania emerytur, o których mowa w ust. 2, określi odrębna ustawa.”
Nad procedowanym wiosną 2008 roku projektem ustawy założono początkowo równoległość prac – z jednej strony rząd skierował projekt do Komisji Trójstronnej, z drugiej zaś chciał go wprowadzić do konsultacji w trybie ustawowym. Liczba osób objętych ustawą miała wynosić 130 tysięcy osób, z zastosowaniem kryteriów medycznych. Jednakże w maju 2008 roku na posiedzeniu Prezydium Komisji Trójstronnej na skutek sprzeciwu strony związkowej, rząd zdecydował się na wycofanie projektu z konsultacji ustawowej. Nad projektem obradowano wyjątkowo długo: w okresie od 2 czerwca do 24 września 2008 roku odbyło się 15 spotkań połączonych zespołów problemowych KTR. Niezależnie od nich siedmiokrotnie obradował Zespół Ekspertów Medycyny Pracy. W efekcie tych prac rząd skierował projekt ustawy o emeryturach pomostowych do Sejmu, a po debacie trafił on do komisji sejmowych w dniu 28 października ub.r. Propozycje rządowe, w zakresie ustawy o emeryturach pomostowych, zakładały ograniczenie grupy potencjalnych beneficjantów do ok. 250-270 tys. osób. Oznaczało to mniej więcej podwojenie liczby potencjalnych beneficjantów, wobec propozycji wyjściowych. Ustawa uchwalona w dniu 7 listopada ub. roku została zawetowana przez prezydenta, jednakże weto to zostało odrzucone. Ustawa obowiązuje od 1 stycznia 2009 roku.
Klub Lewicy, OPZZ, Solidarność oraz FZZ zapowiedziały zaskarżenie ustawy do TK. Potencjalni wnioskodawcy zarzucają ustawie m.in. naruszenie zasady równości wobec prawa, podważenie zasady zaufania obywateli wobec prawa oraz jej sprzeczność z odpowiednimi przepisami ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
I.2. Ustawa o emeryturach kapitałowych.
Projekt ustawy o emeryturach kapitałowych został przekazany do konsultacji społecznych w wersji wypracowanej na dzień 18 maja 2008 roku. Jak wskazuje uzasadnienie do projektu ustawy stanowił on propozycję regulacji wypłaty emerytur ze środków gromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. Charakteryzował rodzaje emerytur wypłacanych z kapitałowej części powszechnego i obowiązkowego systemu emerytalnego, warunki nabycia do nich prawa i procedury związane z ich przyznaniem. Tak skonstruowany system miał zapewnić aktywny udział ubezpieczonych - członków otwartych funduszy emerytalnych, „w procesie inicjowania wypłaty świadczeń”. Centralną instytucją pośredniczącą w procesie wymiany informacji i oświadczeń pomiędzy przyszłym emerytem, a instytucją wypłacającą świadczenia jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. ZUS ma również doręczać przyszłe emerytury. W procesie wypłaty emerytury z II filaru przewiduje się aktywną rolę dwóch innych instytucji: otwartego funduszu emerytalnego i zarządzanego przez zakład emerytalny – funduszu dożywotnich emerytur kapitałowych. Ustawę przyjęto w październiku 2008 roku i obowiązuje ona od dnia 1stycznia bieżącego roku.
Największe emocje przy uchwalaniu ustawy wzbudziła kwestia tzw. emerytury małżeńskiej oraz waloryzacji inflacyjnej świadczeń. Jeśli chodzi o świadczenie małżeńskie, koncepcja tej formy nie znalazła się w ostatecznym przedłożeniu rządowym. Przyjęto, iż środki zgromadzone w OFE będą przeznaczone na okresową emeryturę kapitałową (dla osób w przedziale 60-65 lat) oraz po osiągnięciu 65 roku życia – na dożywotnią emeryturę kapitałową. Świadczenia te maja charakter ekwiwalentny – zależą od wysokości zgromadzonych aktywów, których wysokość zależna jest od wieku przejścia na emeryturę. Warunkiem otrzymania emerytury okresowej jest ukończenie 60 roku życia oraz aktywa na poziomie wyższym aniżeli 20-krotność zasiłku pielęgnacyjnego. Wypłata corocznie waloryzowanych emerytur okresowych będzie wygasała wraz osiągnięciem przez emeryta 65 roku życia. Dziedziczenie jest możliwe jedynie w okresie trzech lat od momentu rozpoczęcia pobierania dożywotniej emerytury kapitałowej, w formie tzw. jednorazowej wypłaty gwarantowanej na rzecz wskazanych spadkobierców. W przypadku współmałżonka – na jego wniosek – dziedziczone środki mogą zostać przelane na jego rachunek w OFE.
Współautorzy reformy emerytalnej[3] wskazywali, iż emerytura zarówno z ZUS, jak i z OFE powinna być świadczeniem indywidualnym, a zabezpieczenie wdów (wdowców) powinno być finansowane w ramach składki rentowej. W tej koncepcji świadczenie małżeńskie oznaczałoby niższe emerytury współmałżonków oraz współmałżonka pozostałego samotnym. Wspólna emerytura zakładałaby konieczność wypłacania dożywotniego świadczenia z OFE dla obojga, świadczenie to byłoby znacząco niższe dla kobiet. Emerytura małżeńska oznaczałaby, iż ze środków zgromadzonych w OFE należałoby wypłacić emeryturę dożywotnio dla obojga małżonków. Ponieważ kobiety żyją nieco dłużej, i z reguły bywają młodsze od swoich mężów, ich emerytura byłaby znacząco niższa. Autorzy wskazują dalej, iż „na jej wysokość wpływałby wiek obojga małżonków, a zgromadzone środki podzielone zostałyby na dwa trwania życia: męża i żony. Przy stosownym obliczeniu uwzględniałoby się oczekiwaną długość życia osoby młodszej, z dużą liczbą lat do przeżycia. A zatem emerytura małżeńska byłaby niższa przy większej, różnicy wieku pomiędzy małżonkami. Wyliczenia wskazują, iż emerytura małżeńska dla 65-letniego mężczyzny, który ma o 5 lat młodszą żonę, wynosiłaby 63% wielkości otrzymanej przez męża, gdyby wykupił on emeryturę indywidualną. Wspólne dochody byłyby niższe za życia męża, a po jego śmierci wdowa dostawałaby mniej niż dzisiaj w ramach renty rodzinnej.” Zapisy ustawowe nie przewidują emerytury małżeńskiej, samotny współmałżonek jest asekurowany rentą rodzinną. Będzie ona wyliczana, jako równowartość 85% emerytury liczonej z całości składki wpłaconej do systemu emerytalnego (19,52%). Współautorzy reformy wskazują, iż przyjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z zasadami systemu ubezpieczeniowego i korzystniejsze dla pozostałego przy życiu współmałżonka.[4] Opisywana kwestia wzbudziła największe kontrowersje, podzieliła także środowisko ekspertów.
I.3. Ustawa o emeryturach i rentach z FUS (zw. ustawą rentową).
Ustawa o emeryturach i rentach z FUS oraz o zmianie niektórych innych ustaw z 17 października 2008 roku (zwana potocznie ustawą rentową), miała dostosować świadczenie rentowe do formuły systemu kapitałowego. W Polsce renty z tytułu niezdolności do pracy otrzymuje obecnie około 1,3 mln osób. Wraz z reformą systemową, zmieniono koncepcję naliczania świadczenia emerytalnego: dla ubezpieczonych urodzonych po 1948 r. obowiązuje zasada zdefiniowanej składki na ubezpieczenie emerytalne, natomiast wysokość emerytury zależy od wieku przejścia na emeryturę oraz kwoty składek wpłaconych w całym okresie aktywności zawodowej. Emerytura obliczona zgodnie z nową formułą, jest równa kwocie uzyskanej w wyniku podzielenia podstawy obliczenia (tj. sumy zwaloryzowanej kwoty kapitału początkowego obliczonego za staż ubezpieczeniowy przed 1999 r. oraz zwaloryzowanej kwoty składek emerytalnych wpłaconych po 1998 r.) przez średnie dalsze trwanie życia przewidywane dla osoby w wieku osoby przechodzącej na emeryturę. Uchwalona ustawa byłą wypełnieniem luki związanej z brakiem uregulowań dotyczących zasad obliczania rent z tytułu niezdolności do pracy uwzględniającej powstanie systemu kapitałowego. Uregulowania mają na celu zmianę formuły naliczania rent przy pozostawieniu przepisów określających warunki, których spełnienie uprawnia do renty z tytułu niezdolności do pracy. Z uwagi na wprowadzenie jednolitej podstawy obliczenia emerytur i rent dla ubezpieczonych, urodzonych po 1948 r., zasady wymiaru rent muszą być dostosowane do zasady ekwiwalentności pomiędzy zgromadzoną składką a świadczeniem emerytalnym. Umacnia to postulowaną u progu reformy zasadę stabilności finansowej systemu ubezpieczeń, która budowana jest o oparciu o pozytywną korelację pomiędzy wnoszonymi aktywami finansowymi a wydatkami wypłatę świadczeń. Nowa formuła naliczania rent odwołuje się do wysokości zebranego kapitału emerytalnego, podobnie jak w przypadku emerytur kapitałowych.[5] Wydaje się, iż przewidywane oszczędności w systemie rentowym, w okresie po 1 stycznia 2009 roku, będą związane z wydatnie obniżoną przeciętną wysokością świadczeń. Przewidywano, iż oscylować będą one wokół minimalnej wysokości. Dotyczyć to będzie w szczególności lat 2009-2020 (w którym będę najniższe stopy zwrotu z OFE), dla ubezpieczonych, którzy wówczas zaczną pobierać świadczenie emerytalne.
W trakcie konsultacji ustawy podnoszono, iż zmiana sposobu naliczania rent może odbić się na wysokości rent rodzinnych po zmarłym członku OFE, który miał krótki staż uczestnika funduszu i niską kwotę zgromadzonych aktywów. Wątpliwości budziło przyjęcie wskaźnika waloryzacji (wskaźnik inflacji oraz 1/5 udziału w realnym wzroście wynagrodzeń), jako rozwiązania trwałego, z uwagi na niepewność ścieżki wzrostu gospodarczego w dłuższym horyzoncie czasowym.
Ustawa rentowa została zawetowana przez prezydenta i nie została ponownie uchwalona. Oznacza to wypłatę świadczeń rentowych oraz istnienie limitów dodatkowych zarobków na dotychczasowych warunkach po 1 stycznia 2009 roku. Ich wysokość nie będzie zależała od wysokości kapitału emerytalnego zgromadzonego na indywidualnym rachunku emerytalnym. Motywacją dla veta było przekonanie, o uzyskaniu nowych rent przez „większość osób na poziomie ustawowego minimum ” oraz popadnięciu ich w skrajne ubóstwo. Prezentowano tezę, iż że osoba całkowicie niezdolna do pracy, która rozpoczęła pracę po 1998 roku i nie ma 30-letniego stażu ubezpieczeniowego, otrzyma świadczenie w wysokości około 29 proc. jej średnich zarobków. Jako niekorzystne dla ubezpieczonych uważano zróżnicowanie wysokości świadczenie w zależności od daty jego przyznania, przy zbliżonych wysokościach wynagrodzeń i stażu pracy. Argumentowano, iż blisko 80% osób uprawnionych obecnie do renty otrzymuje świadczenie w wysokości około 1 tys. zł, ...
protur