AKADEMIA EKONOMICZNA IM. KAROLA ADAMIECKIEGO W KATOWICACH
WYDZIAŁ FINANSÓW I UBEZPIECZEŃ
Analiza i ocena gospodarki finansowej JST na przykładzie gminy Sosnowiec
Analysis and assessment of financial management of the lokal government unit as in district of Sosnowiec
napisana w Katedrze Finansów
pod kierunkiem dr Bożeny Ciupek
KATOWICE 2006
SPIS TREŚCI
Warunki ustrojowe jakie panują w Polsce od końca 1989 roku, oraz przystąpienie do Unii Europejskiej w 2004 roku, wytworzyły nowa sytuację społeczno-gospodarczą. W miejsce scentralizowanego systemu nakazowo-rozdzielczego wprowadzono mechanizmy gospodarki rynkowej oraz został reaktywowany samorząd gminny. W wyniku tego pojawił się samodzielny i wolny w zakresie decyzji co do własnej działalności podmiot publiczno-prawny, gospodarczy oraz autentyczny gospodarz terenu – gminny samorząd terytorialny. Gminy dysponują określonym zakresem swobody w decydowaniu o sobie, wspólnym majątku oraz zaspokajaniu lokalnych potrzeb społecznych. W Polsce, podobnie jak w innych demokratycznych państwach o gospodarce rynkowej, ogromną rolę w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego odgrywają jego finanse. Finanse samorządowe obejmują skuteczne i efektywne pobieranie i gromadzenie dochodów budżetowych, jak również ponoszenie zasadnych i racjonalnych wydatków. Stopień samodzielności finansowej polskich gmin jest uwarunkowany typem gminy. Gminy miejskie mają znacznie wyższy poziom samodzielności niż gminy miejsko-wiejskie i wiejskie. Na zakres samodzielności istotny bowiem wpływ ma struktura źródeł dochodów i ich budżetów.
Celem pracy jest przedstawienie gospodarki finansowej gminy jako jednostki samorządu terytorialnego w ujęciu teoretycznym i praktyczne odzwierciedlenie tej gospodarki w latach 2003-2005 na przykładzie gminy Sosnowiec.
Celowi temu został podporządkowany układ pracy. Praca bowiem składa się ze wstępu, trzech rozdziałów teoretycznych, jednego rozdziału badawczego oraz zakończenia.
W rozdziale pierwszym dokonano zwięzłego wyjaśnienia podstaw funkcjonowania gminy, zostały przedstawione kompetencje i zadania gminy oraz jej najważniejszego organu jakim jest rada gminy. Część rozdziału poświęcono majątkowi gminy i nadzorowi nad działalnością gminy.
Rozdział drugi zawiera charakterystykę dochodów gminy, które zostały omówione według podziału na trzy zasadnicze grupy: dochody publiczno-prawne, dochody prywatno-prawne i pozostałe dochody. Znaczna część rozdziału to charakterystyka kierunków wydatków gminy.
Trzeci rozdział pracy poświęcono omówieniu budżetu gminy, procedurze jego tworzenia, wykonaniu i kontroli jego wykonania. Zostały również przedstawione sprawozdania jakie obowiązują w jednostkach samorządu terytorialnego w związku z realizacją budżetów.
Ostatni rozdział opiera się przede wszystkim na analizie wykonania dochodów i wydatków budżetu gminy Sosnowiec w latach 2003-2005. Przedstawiono jak zmieniała się kondycja finansowa gminy na przestrzeni analizowanych lat.
W pracy wykorzystano literaturę ogólnie dostępną z zakresu funkcjonowania organów samorządu terytorialnego oraz dane ze sprawozdań finansowych gminy Sosnowiec za lata 2003-2005.
Podstawową jednostką samorządu terytorialnego w Polsce jest gmina, o czym stanowi Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Rozwinięcie norm konstytucyjnych dokonane zostało w tym zakresie w ustawie o samorządzie terytorialnym. Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego stanowi szczególny rodzaj systemu społeczno-gospodarczego tzw. terytorialną korporację samorządową, czyli korporację prawa publicznego składającą się z następujących elementów:
§ zajmowanego obszaru,
§ mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową,
§ władzy sprawowanej przez demokratycznie wybierane organy gminy,
§ jednostek organizacyjnych[1].
W 1990 roku rozpoczęto reformę ustroju administracji terenowej, w wyniku której polskie gminy uzyskały możliwość wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Ta samodzielność stanowi istotę samorządu gminnego. Wynika ona również wyraźnie z definicji samorządu lokalnego zawartej w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Od chwili wejścia w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Karta stanowi element składowy wewnętrznych źródeł prawa polskiego, a jej postanowienia mają pierwszeństwo przed ustawą, jeśli ustawy tej nie da się pogodzić z Kartą. Na straży tak ukształtowanych zasad harmonizacji prawa międzynarodowego oraz prawa wewnętrznego stoi Trybunał Konstytucyjny. EKST jest umową międzynarodową o statusie konwencji, wykreowaną przez Radę Europy, powinna przede wszystkim wpływać na sposób kształtowania regulacji prawnych dotyczących samorządu terytorialnego. EKST składa się z trzydziestu zasad, a każde państwo (strona umowy) zobowiązuje się do przyjęcia co najmniej dwudziestu z nich, w tym minimum dziesięć z tzw. rdzenia Karty. Ponadto każde państwo może wyłączyć terytoria na których Karta nie będzie stosowana (art. 16 Karty).
W dniu 1 stycznia 1999 r. została w Polsce wprowadzona kolejna reforma administracji publicznej, która stanowiła realizację postanowień Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Reforma ta była kontynuacją przemian zapoczątkowanych na szczeblu gminnym w 1990 roku. Miała ona na celu umożliwienie uporządkowania organizacji terytorialnej państwa oraz decentralizację finansów publicznych. Elementem decentralizacji jest samodzielność w wykonywaniu zadań przez podmioty zdecentralizowane realizowana w ramach obowiązującego porządku prawnego[2]
Na mocy przepisów art.2 ustawy o samorządzie terytorialnym, gminy uzyskują osobowość prawną, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej. Oznacza to, iż stają się one nie tylko podmiotami prawa publicznego, ale również prawa prywatnego. Mogą one być takimi samymi uczestnikami obrotu gospodarczego jak inne podmioty prawne. Mogą posiadać własny majątek, samodzielnie nim rozporządzać, zarządzać, zaciągać zobowiązania itp. Osobowość prawna gminy jest rękojmią jej samorządności[3]. O ustroju gminy stanowi jej statut. Projekt statutu gminy powyżej 300 tys. mieszkańców podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych. Gminy tworzone są w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. To samo dotyczy ich łączenia, znoszenia oraz ustalania ich granic, nazw i siedzib[4].
Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa, dzielnice miejskie i osiedla, na zasadach określonych w statucie gminy. Do zakresu jej działania należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów[5]. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa oraz zawierać umowy z innymi podmiotami. Jeżeli wykonywanie zadań publicznych przekracza jej możliwości wykonuje je w drodze współdziałania między komunalnego[6].
Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej, czyli takie rozłożenie zadań pomiędzy szczeblem centralnym a szczeblami niższymi, w którym nie występuje hierarchiczne podporządkowanie organów ani w zakresie osobowym, ani rzeczowym, a organy szczebli niższych korzystają z ustanowionej prawem samodzielności i niezależności, podlegając nadzorowi sprawowanemu jedynie według kryterium legalności[7].
W ustawie o samorządzie terytorialnym z 24 lipca 1998 r. wprowadzono trójstopniowy podział terytorialny państwa. Zamiast dotychczasowych 49 województw zostało utworzonych 16 jednostek wojewódzkich o charakterze regionalnym. W modelu trójstopniowym gmina jest jednostką podstawową, powiat pośrednią a województwo najwyższą. Zakres ich działania nie może naruszać samodzielności niższych ogniw samorządu i powoduje, iż wspólnoty te działają niezależnie od siebie.
Gmina wykonuje zadania publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, samodzielnie, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Realizacja zadań służących zaspokajaniu potrzeb publicznych jest jednym z podstawowych obowiązków samorządu terytorialnego, jak również zaspokajanie potrzeb mieszkańców i zapewnienie rozwoju danego terenu.
Według klasycznej teorii samorządu terytorialnego zadania gminy można podzielić na:
§ własne
§ zlecone.
Zadania własne polegają na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, potrzeb jednocześnie jej członków i każdego z nich z osobna. Zadania własne to te, które mogą być wykonywane przez gminę samodzielnie, tzn. bez możliwości nieograniczonej integracji organów państwowych. Integracja tego typu jest dopuszczalna w formie nadzoru, polegającego na korygowaniu niezgodnych z prawem działań organów samorządu.
Zadania własne są finansowane z dochodów własnych gminy, np. podatków, opłat, wpływów z majątku, a także z subwencji ogólnej[8]. Zadania własne gminy dzielą się na zadania o charakterze:
§ obowiązkowym,
§ pozostałe.
Obowiązkowe zadania własne to takie, które gmina musi wykonać i tylko w pewnym zakresie ma swobodę, co do formy załatwienia. Natomiast co do pozostałych zadań własnych gmina sama decyduje, czy je wykona[9].
Zadania własne w szczególności obejmują następujące sprawy:
1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska
i przyrody oraz gospodarki wodnej,
2) gminnych dróg, ulic, mostów placów oraz organizacji ruchu drogowego,
3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,
4) lokalnego transportu drogowego,
5) ochrony zdrowia,
6) pomocy społecznej,
7) gminnego budownictwa mieszkaniowego,
8) edukacji publicznej,
9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych placówek upowszechniania kultury,
10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
11) targowisk i hal targowych,
12) zieleni gminnej i zadrzewień,
13) cmentarzy gminnych,
14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony
przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej,
15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz
obiektów administracyjnych,
16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienie kobietom w ciąży opieki
socjalnej, medycznej i prawnej,
17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej,
18) promocji gminy,
19) współpracy z organizacjami pozarządowymi,
20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw[10].
Wymienione powyżej zadania własne gminy można uszeregować w cztery kategorie:
I – infrastruktura techniczna --gminne drogi, ulice, place, mosty, wodociągi, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków gminnych, utrzymywanie czystości, utrzymanie urządzeń sanitarnych, wysypiska i utylizacja odpadów, zaopatrzenie w energię cieplną i elektryczną, gminne budownictwo mieszkaniowe, targowiska i hale targowe, gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej,
II – infrastruktura społeczna –- ochrona zdrowia, pomoc społeczna, oświata, kultura, kultura fizyczna,
III- porządek i bezpieczeństwo publiczne – organizacja ruchu drogowego, porządek publiczny, ochrona przeciwpożarowa, bezpieczeństwo sanitarne,
IV- ład przestrzenny i ekologiczny – planowanie przestrzenne, gospodarka terenami, ochrona środowiska[11].
Zadania własne samorządu terytorialnego są częściowo miejscowe(lokalne), a częściowo ponad miejscowe. Sprawy lokalne to zadania , które są zakorzenione we wspólnocie terenowej lub z tą wspólnota mają specyficzny związek i które przez wspólnotę mogą być wykonywane samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Zadania lokalne to zadania związane z terenem i mieszkańcami jednej korporacji terenowej, który to teren nie jest dzielony pomiędzy dalsze ( niższych szczebli) korporacje terenowe.
Zadania lokalne składają się z dwóch grup:
a) zadań lokalno-integralnych – są to zadania publiczne dotyczące potrzeb
społeczeństwa jako grupy socjalnej, żyjącego na terenie gminy, na przykład
tereny zielone, oświetlenie i utrzymanie dróg lokalnych, cmentarzy itp.,
b) zadań lokalno zsumowanych – są to takie sprawy publiczne, które powstają
poprzez zsumowanie indywidualnych potrzeb ludzi mieszkających na danym
terenie, o ile potrzeby te nie wykraczają swoim zakresem lub z innych
powodów poza zdolności administracyjne samorządu terytorialnego,
na przykład dostarczanie wody, gazu, energii elektrycznej, środki transportu
lokalnego, utrzymanie dróg, szkół, obiektów sportowych, szpitali itp[12]
Zadania ponadlokalne to te zadania, które wykonują korporacje samorządowe, utworzone ze wspólnot lokalnych i dzielą się również na grupy:
a) zadania ponadgminne (zintegrowane ponadlokalnie) – służą zaspokojeniu potrzeb ludzi mieszkających na terenie korporacji ponadgminnej, mają one głównie płaski i liniowy charakter; uporanie się z nimi wykracza poza teren jednej gminy, także wykonanie ich w izolacji, w obrębie administracyjnym jednej gminy nie jest możliwe, na przykład udział w planowaniu przestrzennym, okręgowe i krajowe drogi, okręgowe archiwa, muzea, przesyłanie gazu, ponadlokalna gospodarka wodą, utrzymanie parków ochrony przyrody itp.,
b) zadania uzupełniające (ponadlokalnie zsumowane) – są to zadania, które wynikają ze zsumowania indywidualnych potrzeb mieszkańców danego terenu, które jednakże nie mogły być wykonane na niższym szczeblu z powodu swego znaczenia, zakresu, objętości lub z innych powodów, na przykład szpitale okręgowe, szkoły średnie i zawodowe, muzyczne, licea, domy starców itp.,
c) zadania wyrównujące – są to te sprawy publiczne, które wynikają z potrzeb pojedynczego, mało sprawnego lokalnego podziału administracyjnego (gminy), gdy jego własne siły nie wystarczają do wykonywania zadań obowiązkowych; polegają one na finansowym i organizacyjnym wyrównaniu obciążeń wszystkich członków korporacji ponadlokalnej w celu okazaniu pomocy słabszemu członkowi związku; dotyczy to jednak tylko tych zadań, które zabezpieczają równomierne zaopatrzenie ludności;
d) zadania wspólne – są to zadania, które zaspokajają potrzeby wszystkich podporządkowanych podmiotów administracyjnych i które obciążają wszystkich członków związku; mogą one być wykonywane jedynie wspólnie lub ich wspólne wykonywanie jest uzasadnione gospodarczo (np. ze względów oszczędności), na przykład szkoły dla inwalidów, akademie administracyjne itp.[13]
Zadania zlecone gmina podejmuje na zasadzie dekoncentracji – realizuje je nie w imieniu własnym, ale w imieniu administracji rządowej. Zadania należące do zakresu administracji rządowej zlecane gminom określone są w poszczególnych ustawach regulujących różne dziedziny działalności publicznej.
Zadania własne jednostka realizuje w oparciu o swoje środki finansowe, zaś zadania zlecone po zapewnieniu środków przez administrację rządową[14].Gmina wykonując zadanie zlecone działa pod kontrolą właściwych organów administracji publicznej i zgodnie z ich wytycznymi.
Ustawy samorządowe wyodrębniają dwa rodzaje zadań zleconych:
...
jubas28