1. Pojęcie sektora publicznego i finansów publicznych
Przedmiotem nauki o finansach publicznych są zjawiska i procesy związane z powstawaniem i rozdysponowaniem publicznych środków pieniężnych zapewniających funkcjonowanie sektora publicznego. Z punktu widzenia tego przedmiotu ważny jest nie tylko sam proces gromadzenia i rozdysponowania środków, ale także ekonomiczne i społeczne znaczenie podejmowania decyzji. Finanse publiczne mają także swój aspekt polityczny. Nauka o finansach publicznych zajmuje się funduszami, które tworzą i którymi dysponują władze publiczne np: budżet powiatu, budżety samorządu terytorialnego czy też publiczne fundusze ubezpieczeniowe.
Władze publiczne gromadzą środki, żeby finansować usługi o charakterze publicznym. Popyt na środki publiczne jest różny w społeczeństwach zamożnych i niezamożnych. Finanse publiczne biorą pod uwagę skutki dla gospodarki oraz dziedziny życia, które w mniejszym lub większym stopniu muszą finansować. Bierze również techniki gromadzenia i wydatkowania środków ustala jakie powinny być relacje pomiędzy władzami różnych szczebli.
Klasyczna nauka o skarbowości ( finansach publicznych) bada zjawiska i procesy związane z tworzeniem funduszy publicznych. Nowoczesne podejście do finansów publicznych nie ogranicza się do badania gospodarki finansami publicznymi ale wyjaśnia także treść ekonomiczną i społeczną funduszy publicznych, stara się uchwycić związki przyczynowo – skutkowe pomiędzy gromadzeniem środków pieniężnych a procesem gospodarowania, procesami społecznymi i politycznymi. Wyniki badań i analiz mają więc podstawowe znaczenie dla funkcjonowania społeczeństwa, gospodarki i państwa. Są instrumentami w polityce społecznej i ekonomicznej (interwencjonalizm). Z tego punktu widzenia bardzo ważnym zagadnieniem jest umiejętność zarządzania środkami publicznymi.
2. Kategorie potrzeb zbiorowych, dobra publiczne i społeczne
Centralna oś wokół której toczą się sprawy z zakresu finansów publicznych. Jest to pożądanie określonych dóbr, przedmiotów, wartości. Punktem wyjścia do formułowania decyzji finansów publicznych jest kryterium własności. Każda działalność człowieka ma na celu dążenie do zaspokajania potrzeb. Kategoria potrzeb ludzkich stanowi więc centralny element teorii ekonomii oraz pierwotny motyw gospodarczej aktywności człowieka. Potrzeba jest pożądaniem wartości użytkowej ( dóbr i usług) wynikających z osiągniętego poziomu rozwoju gospodarczego i kulturalnego ludności. Potrzeby formułowane są zarówno przez jednostki, grupy społeczne jak i całe społeczeństwa. Potrzeby te mają charakter nieograniczony co oznacza, że na coraz wyższym poziomie rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego pojawiają się nowe rodzaje potrzeb (tzn prawo stałego wzrostu poziomu potrzeb). Ten wzrost spowodowany jest zachodzącym postępem (technicznym, naukowym, kulturowym, zmianami politycznymi, ideologicznymi). Możliwości zaspokajania potrzeb są ograniczone. Wynika to z ograniczoności zasobów (ziemi, pracy i kapitału) w oparciu o które można by wyprodukować taką ilość zasobów, które zaspokajałyby te potrzeby. Na poziom zaspokajania potrzeb publicznych istotny wpływ mają władze publiczne ( państwowe i samorządowe). Cechy niektórych potrzeb sprawiają iż naturalnym jest zbiorowy sposób ich zaspokajania, a co się z tym wiąże finansowania z funduszy publicznych np. obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, administracja państwowa, oświetlenie ulic, korzystanie z dróg publicznych. Zaspokajanie tych dóbr wymaga nakładów kapitałowych i bieżących. Rodzi to zapotrzebowanie na środki finansowe. Ponieważ władze publiczne nie mają możliwości tworzenia dochodów służących finansowaniu tych potrzeb, zmuszone są sięgać do dochodów innych podmiotów, głównie gospodarstw domowych, przedsiębiorstw czy też do środków zagranicznych.
DOBRA PUBLICZNE I DOBRA PRYWATNE
Istnienie dobra publicznego jest przyczyną zgromadzenia funduszy publicznych.
Kryteria pochodzenia dóbr:
1. kryterium użyteczności publicznej. Korzyści z dobra publicznego ma tylko jedna osoba lub ograniczona liczba osób. Wyklucza to możliwość korzystania z tego samego dobra przez inne osoby – rywalizacja w dostępie do dóbr prywatnych. Prywatnych dostępie do dóbr publicznych teoretycznie rywalizacja nie istnieje. Fakt korzystania z tego dobra przez jednego obywatela nie wyklucza korzystania z tego samego dobra przez innego człowieka.
2. kryterium ekonomiczne (odpłatność). Odpłatność tym czy dane dobro kwalifikuje się do dóbr prywatnych czy publicznych decyduje źródło odpłatności. Dobrami publicznymi są te, które SA finansowane z funduszy publicznych. Publicznych takim ujęciu dobra publiczne tworzą tzw. konsumpcję zbiorową społeczeństwa. Za takie dobro nigdy się nie płaci. Dobra publiczne pozostaję zawsze w sprzeczności z dobrami prywatnymi. Konsumpcja dóbr publicznych automatycznie ogranicza konsumpcję dóbr prywatnych. Występuje to na skutek ograniczenia dochodów indywidualnych. Konsumpcja dóbr publicznych oznacza więc konsumpcję przymusową narzuconą jednostkom przez system prawny. Na tym tle pojawia się wyraźna sprzeczność interesów pomiędzy jednostką a społeczeństwem np. studenci zaoczni też – poprzez podatki – płacą na bezpłatne szkolnictwo.
DOBRA SPOŁECZNE
To takie dobra które ze względów fizycznych mogą być dobrami prywatnymi, ale na skutek doktryny społecznej i prowadzonej przez władze publiczne polityki społecznej są dostępne dla każdego obywatela, tak jak w przypadku klasycznych dóbr publicznych. Sytuacja taka dotyczy podstawowych potrzeb ludzkich, takich jak np. ochrona zdrowia, edukacja. Dobra społeczne wytwarza się więc dzięki istnieniu urządzeń, które są własnością publiczną i które zostały sfinansowane z funduszy publicznych. Tak jak w przypadku budynków i urządzeń szkół publicznych itd. Dobra społeczne mogą być finansowane w całości lub w części z funduszy publicznych. Przesłanką tworzenia tych dóbr jest umożliwienie konsumpcji dóbr społecznych obywatelom, których dochody indywidualne mogłyby uniemożliwiać lub ograniczać ich nabycie, gdyby te dobra były alokowane na zasadach rynkowych.
3. Zależności między poziomem dochodu obywatela a użytecznością dóbr prywatnych, publicznych , społecznych
4. Użyteczność dobra publicznego i dobra społecznego
Jeżeli popatrzymy na dobro publiczne i dobro społeczne finansów punktu widzenia zależności między poziomem dochodu obywatela finansów użytecznością tych dóbr, to stwierdzimy, że kształtują się one całkiem odmiennie. Na rysunku tym krzywa użyteczności dobra publicznego jest neutralna względem dochodów indywidualnych. Oznacza to, że każdy obywatel ma dostęp do dobra publicznego niezależnie od tego, jakim dochodem dysponuje. Przykładem takich dóbr jest obrona narodowa, bezpieczeństwo oraz administracja publiczna. W rzeczywistości stopień użytkowania dobra publicznego przez poszczególnego obywatela może być i jest różny. Częściowo jest to podyktowane czynnikami obiektywnymi, a częściowo subiektywnymi np. mieszkaniec miasta ma większą możliwość korzystania z transportu publicznego, a mieszkaniec wsi np. ze świeżego powietrza. Neutralność użyteczności dobra publicznego względem dochodów jest pewnym uproszczeniem. Istnieje bowiem wiele przypadków, w których poziom dochodów indywidualnych wpływa na użyteczność dóbr publicznych np. osoba która nie może kupić samochodu nie będzie korzystała z dróg publicznych. Niskie dochody mogą być przyczyną ograniczenia dostępu do dóbr. Inaczej jest w przypadku dobra społecznego. Tutaj istnieje wyraźna zależność między dochodami indywidualnymi a użytecznością dobra społecznego. Dla osób o wysokich dochodach użyteczność dóbr społecznych jest niska, bo mogą one korzystać z prywatnych usług np. zdrowotnych, edukacyjnych, które z reguły mają wyższy standard niż usługi publiczne. Jeśli osoba o wysokich dochodach korzysta ze wspomnianych dóbr to realizuje pewną premię z tytułu użyteczności dobra społecznego. Wysokość tej premii zależy od stopnia obciążenia daninami publicznymi na rzecz funduszy publicznych, z których finansowane są dobra społeczne. Z reguły ciężary te są większe dla osób o wysokich dochodach niż dla osób o niskich dochodach, ze względu na stosowaną przez państwo progresję podatkową. Przedstawiona na rysunku użyteczność dobra społecznego oznacza że wraz ze spadkiem poziomu dochodów indywidualnych wzrasta użyteczność dobra społecznego. Jest ona najwyższa przy najniższych dochodach. W praktyce dla obywateli o niskich dochodach jest ona jedyną szansą dostępu do pewnych dóbr.
5. Funkcje finansów publicznych
1) Funkcja lokacyjna – istota funkcji lokacyjnej polega na tym, że finanse publiczne są narzędziem alokacji zasobów w gospodarce rynkowej. Alokacja ta związana jest z zakresem zadań postawionych przed władzami publicznymi ( o charakterze publicznym i społecznym). Realizacja tych zadań jest konieczna ze względu na to, że nie mogą być one zrealizowane za pomocą mechanizmu rynkowego. Zastosowanie mechanizmu rynkowego rodziłoby tu bowiem wiele niebezpieczeństw, których źródłem jest jego niesprawność. Konsument płaci bowiem za dane dobro jeśli osiąga z niego indywidualne korzyści. Nadmiar występuje jeśli konsumpcja dotyczy większej grupy, częstokroć konsument ten nie jest gotowy zainwestować swych dochodów na ten cel. Dlatego powszechnie stosowany jest administracyjny mechanizm zaspokajania potrzeb publicznych, finansowanych ze środków publicznych.
2) Funkcja redystrybucyjna – wykonywanie konstytucyjnych funkcji wymaga posiadania środków finansowych. Jednocześnie państwo nie wytwarza żadnego dochodu. Dlatego z konieczności sięga do dochodów tych podmiotów wykorzystując atrybut władzy. Specyficzna sytuacja dochodowa państwa wymusza redystrybucję dochodów. Dokonuje się ona pomiędzy różnymi grupami ludności, wspólnotami lokalnymi i regionalnymi. Redystrybucja dochodów jest realizowana w formie pieniężnej. Zjawisko redystrybucji narusza interes ekonomiczny jednych podmiotów, przysparzając korzyści innym co w sposób naturalny rodzi wiele pytań i wątpliwości. Kryteria redystrybucji mogą mieć wymiar zarówno makroekonomiczny, makrospołeczny jak i jednostkowy. Makroekonomiczny aspekt dotyczy zakresu redystrybucji PKB, struktury dochodów i wydatków realizowanych przez władze publiczne. W ten sposób redystrybucja wywołuje określony wpływ na gospodarką. Aspekt makrospołeczny polega na analizowaniu skutków podejmowanych decyzji dla różnych grup społecznych. Podstawowym kryterium redystrybucji jest taki jej zakres, taka jest struktura, która pozwala w sposób niezawodny funkcjonować gospodarce, a państwu wypełniać jego funkcje publiczne i społeczne. W rzeczywistości pojawia się jednak wiele sprzeczności. Przykłady transferów: zasiłek dla bezrobotnych, renty, emerytury, dotacje.
3) Funkcja stabilizacyjna – w związku z realizacją funkcji lokacyjnej i redystrybucyjnej powstające skutki mogą być złagodzone przez wykorzystanie finansów publicznych do stabilizowania gospodarki rynkowej. Celem władz publicznych powinno być umiejętne posługiwanie się instrumentami alokacji i redystrybucji dochodów a także samego kształtowania tych dochodów. Obserwacja mechanizmu rynkowego wykazuje wyraźnie, że przebieg procesów gospodarczych odbywa się z różnym natężeniem w czasie. Zadaniem instrumentów polityki fiskalnej jest łagodzenie wahań cyklu koniunkturalnego.
6. Struktura systemu finansów publicznych; transfery wewnątrz systemu,
Gromadzenie i rozdysponowanie pieniężnych środków publicznych wymaga działania określonych podmiotów nie tylko najwyższego szczebla władzy ustawodawczej i wykonawczej, lecz także sieci instytucji, które na bieżąco realizują dochody i wydatki publiczne.
Finanse publiczne tworzą więc złożony system w przekroju podmiotowym, organizacyjnym, , prawnym, instytucjonalnym i instrumentalnym.
Przekrój podmiotowy
Elementami systemu finansów publicznych są:
1. władze ustawodawcze szczebla centralnego (parlament) oraz władze szczebla pośredniego (rady regionalne) i szczebla samorządowego (rady gmin)
- uchwalają budżet
- dokonują zmian w budżecie w trakcie roku
- sprawują kontrolę nad realizacją budżetu
- przyjmują sprawozdania z wykonania budżetu.
2. władza wykonawcza – szczebel centralny(rząd), jednostki samorządu terytorialnego (wójt / burmistrz / prezydent, starosta / zarząd powiatu, marszałek sejmu / zarząd województwa)
- przygotowanie budżetu
- ustalanie zmian
- realizacja budżetu
- przygotowanie sprawozdania z realizacji budżetu
3. aparat skarbowy – szczebel centralny( odpowiednie ministerstwo: MF), jednostki samorządu terytorialnego (wydziały, skarbnik)
- realizacja dochodów, wydatków budżetowych
- zarządzanie funduszami
- kontrola wewnętrzna w ramach urzędu
- sprawy ubezpieczeniowe
4. podmioty finansowane z funduszy publicznych : obronność, edukacja, służba zdrowia
5. władze kontrolne działające w imieniu władz skarbowych – NIK (dla wszystkich jednostek) dla jednostek samorządu terytorialnego w sprawach finansowych – RIO
Przekrój prawny
1. konstytucja RP- ogólne zasady tworzenia funduszy publicznych, obowiązki pogrupowania podmiotów
2. prawo budżetowe – ustawa o finansach publicznych z 1998r, reguluje zasady gromadzenia, wydatkowania środków, zaciągania długu, kontroli
3. coroczne ustawy budżetowe (parlament) i uchwały budżetowe (jednostki samorządu terytorialnego)
4. ustawy podatkowe
5. ustawy o funduszach publicznych
6. ustawy o prawach samorządowych
7. ustawa regulująca działalność finansów oraz działalność aparatów skarbowych
8. ustawa o zobowiązaniach podatkowych
9. ustawa karno- skarbowa
Przekrój instytucjonalny
1. budżet państwa
2. budżety jednostek samorządu terytorialnego
3. fundusze ubezpieczeń społecznych
4. fundusze publiczne
5. pozostałe fundusze publiczne
Przekrój instrumentalny
1. podatki centralne
2. podatki lokalne
3. opłaty
4. cła
5. dochody w majątku publicznym
6. składki na ubezpieczenia społeczne
7. subwencje
8. dotacje
9. kredyty państwowe i pożyczki publiczne
Do innych elementów zwanych technicznymi należą:
- klasyfikacja budżetowa
- procedura budżetowa
- metody planowania dochodów i wydatków.
7) Budżet państwa – cechy , funkcje , rola w systemie społeczno-gospodarczym
W systemie finansów publicznych budżet państwa zajmuje centralne miejsce – gromadzi i dzieli największą część środków pieniężnych. Budżet państwa dokonuje też istotnych transferów na rzecz innych elementów systemu finansów publicznych. Współczesne definicje budżetu definiują go jako scentralizowany fundusz publiczny służący gromadzeniu środków pieniężnych w związku z funkcjami państwa. Podstawą tworzenia budżetu jest ustawa przyjmowana przez parlament, który upoważnia rząd do realizacji określonych w ustawie dochodów i wydatków. Jest on ustanowiony na rok kalendarzowy.
Cel budżetu państwa:
- gromadzenie środków budżetowych odbywa się w sposób przymusowy
- dochody budżetowe powstają na skutek definitywnego przejęcia ich przez państwo od różnych podmiotów
- budżet państwa dotyczy działalności organów i podmiotów państwa w przyszłości, dlatego jest on planem na z góry określony czas
- szczególna rola budżetu w funkcjonowaniu państwa
Przedstawione niektóre cechy budżetu państwa mogą potwierdzić złożoność tej instytucji. Budżet pełni szereg funkcji o charakterze ekonomicznym i politycznym.
1. Funkcje ekonomiczne
- funkcja redystrybucyjna – polega na regulowaniu dochodów podstawowych kategorii podmiotów występujących w gospodarce narodowej
- funkcja lokacyjna – jest związana z wytworzeniem przez sektor publiczny dóbr publicznych i społecznych
- funkcja stabilizacyjna – polega na wykorzystaniu budżetu państwa jako narzędzia w celu łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego
- funkcja fiskalna – polega ona na przejmowaniu na rzecz państwa dochodów w związku z funkcjami państwa
- funkcja bodźcowa – sprowadzenie zachowań jednostek gospodarczych, podatników do gromadzenia i rozwijania działalności gospodarczej. Realizowane przez stosowanie ulg: zwolnień w obciążeniach podatkowych
2. Funkcja polityczna
- funkcja ustrojowa – sprowadza się do określenia zakresu uprawnień władzy ustawodawczej i wykonawczej w sprawach budżetowych. Budżet państwa jest przede wszystkim narzędziem zachowania danego ustroju społeczno – gospodarczego, jest atrybutem władzy
- funkcja demokratyczna – jest jedną z najważniejszych funkcji politycznych. Polega na zainteresowaniu społeczeństwa opracowywaniem i wykonywaniem budżetu i wpływie na to
- funkcja administracyjna – związana jest z redukcją sił pracujących przez przegrupowanie i reorganizację urzędów, przez zmianę zasad ich postępowania.
8) Pojęcie oraz instrumenty realizacji polityki fiskalnej
Polityka fiskalna polega na gromadzeniu dochodów publicznych. Polityka fiskalna polega na wykorzystaniu różnych instrumentów które służą:
- zaspokojeniu popytu państwa na pieniądz
- realizacji zadań władz publicznych za pomocą zgromadzonych środków pieniężnych
- realizacji pozafiskalnych celów państwa
Cele polityki fiskalnej:
- tworzenie warunków pełnego wykorzystania zdolności wytwórczej gospodarki
- tworzenie warunków gromadzenia oszczędności pieniężnych
- walka ze skutkami bezrobocia finansów tworzenie nowych miejsc pracy
- łagodzenie negatywnych skutków ubocznych działalności podmiotów rynkowych, które kierują się przede wszystkim motywem zysku.
Warunkiem skutecznej polityki fiskalnej jest dobrze rozbudowany i sprawnie funkcjonujący aparat skarbowy, który tworzą zarówno jednostki skarbowe wymierzające i egzekwujące należności skarbowe, jak i jednostki kontroli skarbowej. Od działalności aparatu skarbowego zależy nie tylko ile dochodów wpłynie na rachunki władz publicznych, ale też finansów jakim stopniu obowiązujące podatki są parametrem decyzyjnym dla wszystkich podmiotów gospodarujących. Warunkiem skutecznej polityki fiskalnej są też dobrze rozwinięte instytucje publiczne. Chodzi tu zwłaszcza finansów instytucje, które pozwalają jak najlepiej wydać publiczne środki pieniężne finansów celu realizacji zadań władz.
9) System finansów publicznych w Polsce
10) Podmioty sektora finansów publicznych
1) organy władzy publicznej:
- administracja rządowa
- kontrola państwowa i ochrona prawa
- sądy i trybunały
- jednostki samorządu terytorialnego i ich związki
2) jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze
3) fundusze celowe
4) państwowe szkoły wyższe
5) jednostki badawczo- rozwojowe
6) samodzielne zakłady opieki zdrowotnej
7) państwowe lub samorządowe instytucje kultury
8) ZUS, KRUS
9) PAN
10) państwowe lub samorządowe osoby prawne, utworzone na podstawie odrębnych ustaw z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego.
11) Dochody publiczne, przychody
Dochody publiczne – przejęte przez państwo oznaczają definitywne, czyli bezzwrotne zasilanie finansowe władz publicznych. Źródłem tych dochodów są dochody innych podmiotów. Wydatkowanie tych dochodów oznacza także ostateczne ich zużycie przez władze publiczne..
Dochody publiczne są różne pod względem treści. Można wyróżnić następujące rodzaje:
1. daniny publiczne – są klasycznym ciężarem nakładanym na gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa. Ich główną cechą jest to, że podmiot ponoszący ciężar daniny publicznej nie otrzymuje w zamian żadnego bezpośredniego świadczenia.
2. dochody publiczne z majątku i praw majątkowych są rezultatem zaangażowania majątku w procesy gospodarcze.
3. pozostałe dochody
- opłaty
- dochody za świadczenie usług
- spadki, darowizny
- składki na ubezpieczenia społeczne
pozostałe dochody publiczne są niejednorodną grupą dochodów.
12) Wydatki publiczne, rozchody
Ostatecznym skutkiem fiskalnej aktywności państwa, a ściślej władz publicznych tj. władz państwowych i samorządowych jest wydatkowanie zgromadzonych środków pieniężnych. Wydatkowanie to jest związane z realizacją funkcji, celów i zadań tych władz. Charakteryzując istotę wydatków publicznych możemy wyróżnić:
1. uzasadnienie wydatków publicznych znajdujące wyraz w potrzebach kolektywnych oraz...
jubas28