1. POJĘCIE I FUNKCJE KULTURY ADMINISTRACYJNEJ. Kultura administracyjna rozumiana jest jako synteza tego co wspólne- czyli wzory myślenia o społeczeństwie i roli w nim człowieka.
· Synteza wspólnych wierzeń (religia, ideologia)
· Synteza wspólnych uczuć narodowych i etnicznych
· Synteza wspólnych doświadczeń (nauka, edukacja)
· Element kontroli
· Wspólne wartości (narodowość społ., religijna, ogólnoludzka)
Funkcje kultury administracyjnej:
· Funkcja poznawczo- informacyjna, oznacz to, że treść kultury administracyjnej dostarcza wiedzy o konkretnej wizji świata np. Niemcy- administracja jest bardzo mocna, Szwecja- doktryny socjal- demokratyczne.
· Funkcja adaptacyjna (dostarcza wyuczonych sposobów radzenia sobie urzędników w ich życiu zawodowym, zawiera gotowe schematy zachowań, wypracowuje rytuały organizacyjne np. symbol wewnętrznej administracji kościelnej
2.TYPOLOGIA SPOŁECZEŃSTWA R. BENDIX’A- R. Bendix podzielił społeczeństwo kręgu zachodniego na 2 grupy:
1. społeczeństwo przedsiębiorcze(przede wszystkim anglosaskie, USA, Nowa Zelandia, Anglia)
2. społeczeństwo biurokratyczne(niemieckie, austriackie)
Społeczeństwo przedsiębiorcze- Max Weber twierdził, że społeczeństwo kapitalistyczne będzie się rozwijało bardzo długo, a istotą przedsiębiorczości jest wychowanie człowieka. W społeczeństwie tego rodzaju rozwój oraz zarządzanie gospodarką i sferą publiczną nabiera cech charakterystycznych dla funkcjonowania sektora prywatnego(zysk, kalkulacja zysków i strat). W obrębie tego społeczeństwa istnieje więcej mechanizmów negocjacyjnych, a mniej mechanizmów represyjnych.
Społeczeństwo biurokratyczne- w tej grupie zarówno w sektorze publicznym jak i prywatnym dominującą formą organizacji stanowi aparat biurokratyczny. W obrębie tych społeczeństw bardziej aniżeli zaufanie liczy się status społeczny orz wynikająca z tego statusu władza. W społeczeństwie biurokratycznym istnieją negocjacyjne formy podejmowania decyzji, ale przeważa dyrektywa o podłożu formalno- prawnym.
Współczesne społeczeństwo zostało podzielone na :
- społeczeństwo przedsiębiorcze – ( głównie anglosaskie )- w społeczeństwach tego rodzaju rozwój społeczny, zarządzanie gospodarcze oraz administrowanie sferą publiczną dokonuje się przede wszystkim dzięki jednostkowej przedsiębiorczości poszczególnych ludzi. Dzieje się tak nawet wówczas , gdy obywatele funkcjonują w dużych organizacjach, gdyż z reguły kierują się oni rachunkiem zysków i strat. Będą zatem mając na uwadze dobro publiczne dbać o własny interes. W społeczeństwie tego rodzaju działania sektora publicznego nabierają cech charakterystycznych dla sektora prywatnego, czyli więcej jest tu negocjacji służących kompromisowi i liczy się zaufanie budowane w toku kooperacji. Społeczeństwo to przemawia do siebie mową pieniądza.
- Społeczeństwo biurokratyczne- typowe dla tradycji niemieckiej i austriackiej. W społeczeństwach tych zarówno w obrębie sektora publicznego i prywatnego dominującą formę stanowi hierarchiczne zarządzanie na podstawie ścisłych reguł prawnych, które określane jest mianem biurokracji. W społeczeństwach tych liczy się nie tylko zysk, lecz również władza i status społeczny, a także formalny tryb podejmowania decyzji popartych autorytetem.
KULTURA ADMINISTRACYJNA- jest częścią kultury politycznej. Jej poszczególne elementy wynikają z bardziej biurokratycznych lub bardziej przedsiębiorczych cech społeczeństwa. Kultura administracyjna stanowi układ wzorców, sposobów postępowania oraz wartości odnoszących się do zagadnień interesu publicznego.
INTERES PUBLICZNY- to suwerenność organizacji państwowych, unitarny charakter prawa i obowiązki obywatela, realizujących zasady wolności obywatela i wolności gospodarczych. Administracja publiczna jest najbliższa interesowi publicznemu, ponieważ wykonuje polecenia rządu.
3. społeczeństwo przedsiębiorcze(przede wszystkim anglosaskie, USA, Nowa Zelandia, Anglia)
4. społeczeństwo biurokratyczne(niemieckie, austriackie)
5.POJĘCIE SPOŁECZEŃSTWA OBYWATELSKIEGO. Istnieje w państwie demokratycznym. Jest to oddzielenie od siebie państwa jako aparatu władzy publicznej od jego podstawy w postaci społeczeństwa, choć ta granica nie jest taka oczywista. W praktyce oznacza to formę samo organizacji obywatelskiej. Jest to możliwe tylko wtedy gdy obywatelom przysługuje prawo swobodnego- w granicach tworzenia prawa takich form jak: stowarzyszenia, izby, związki, fundacje, itp. Społeczeństwo obywatelskie to również ludzie świadomi swoich praw. Mogą aktywnie wpływać na decyzje władz np. lokalnych, na celowość i racjonalne wydatkownie wspólnych pieniędzy , inwestycje. Mogą brać udział w życiu społeczno- politycznym. Uczestniczyć w posiedzeniach zarządu gminy, powiatu.
6.SYSTEM KONSENSUALNY- na arenie wyborczej dochodzi do dystrybucji głosów obywateli pomiędzy poszczególne ugrupowania partyjne, dzięki temu mechanizmowi wyłania się struktura parlamentu, który istnieje w arenie parlamentarnej. Arena parlamentarna stanowi zwykle obszar kooperacji i rywalizacji dwóch lub kilku klubów poselskich. Jeżeli ordynacja wyborcza ma charakter proporcjonalny, to partie polityczne zmuszone są zwykle do poszukiwania koalicjantów, aby utworzyć rząd oraz zapewnić mu większość parlamentarną. Partie polityczne tworząc koalicje poszukują platformy programowej. Dąży do uwypuklenia tego, co ich łączy w kwestiach polityk szczegółowych. W efekcie porozumień powołany jest gabinet czyli rząd. W rządzie koalicyjnym nie jest możliwe pełne wywiązanie się partii a ich obietnic wyborczych. Muszą rezygnować z części swoich dążeń, aby zapobiec rozpadowi koalicji(przykład Polska).
7.SYSTEM WIĘKSZOŚCIOWY. Na arenie wyborczej dochodzi do dystrybucji głosów obywateli pomiędzy poszczególne ugrupowania partyjne, dzięki temu mechanizmowi wyłania się struktura parlamentu, który istnieje w arenie parlamentarnej. Arena parlamentarna stanowi zwykle obszar kooperacji i rywalizacji dwóch lub kilku klubów poselskich. Jeżeli ordynacja wyborcza ma charakter większościowy (tzn. przyznaje zwycięskiemu ugrupowaniu kwalifikowaną większość w parlamencie min. 51% miejsc) to mamy do czynienia z sytuacją w której ugrupowanie zwycięskie prowadzi politykę nie musząc konsultować się z pozostałymi ugrupowaniami. Tworzy samodzielny rząd (przykład- Wielka Brytania, USA, Irlandia)
· podstawą jej działania są ścisłe przepisy prawne- o charakterze bezosobowym, czyli odnoszą się do praw i obowiązków wszystkich obywateli, nie kategoryzują ludzi na lepszych i gorszych. Z tych przepisów wynika podział kompetencyjny pionowy(hierarchia) i poziomy(departamenty, resorty, piony, sekcje, biura)
funkcjonariusze administracji publicznej posiadają określone i udokumentowane kwalifikacje
9. FUNKCJE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Administracja porządkowo- reglamentacyjna klasyczne funkcje państwa związane z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, określające podstawowy zakres odpowiedzialności władzy publicznej względem obywateli.
Administracja świadcząca- odpowiedzialna jest za rosnący zakres usług publicznych tj.
· Usługi typu społecznego z zakresu ochrony zdrowia, oświaty, kultury, opieki społecznej
· Usługi o charakterze technicznym- komunikacja zbiorowa, wodociągi i kanalizacja, światło i energetyka cieplna
· Rozwój świadczeń społecznych- ubezpieczenia społeczne
Administracja właścicielska- wykonuje uprawnienia właścicielskie i zarządzające państwa, a także gminy czy innej jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do:
· Majątku publicznego
· Majątku gospodarczego
· Majątku administracyjnego i tzw. dobra wspólnego
10- Rekrutacje personalne w administracji publicznej ( zasoby ludzkie )
Administracja przeobraża zasoby tak by były one do zużycia. Wbrew założeniom klasycznego modelu idealnej biurokracji autorstwa M. Webera , kadry administracji nie są częściami zamiennymi mechanizmu organizacyjnego. Ludzie rozpoczynając pracę urzędnika wnoszą do administracji nowe doświadczenia, swoje skłonności oraz działania zrutynizowane, a także wartości i gotowości charakterystyczne dla danego pokolenia. Ważne jest jacy ludzie wchodzą do administracji.
PROFESJONALIZM- jest to działanie oparte na merytorycznym przygotowaniu, uwzględniające formalno-prawne oraz etyczne uwarunkowania tego działania. Człowiek profesjonalny to człowiek przygotowany do pełnienia zawodu, kieruje się zawodową etyką, zna prawo w swym zawodzie.
RUTYNA- deformacja profesjonalizmu. Celem działania zrutynizowanego jest często zachowanie konformistyczne , postępowanie ściśle według ustalonej i uproszczonej wizji świata. W postępowaniu takim znaczenie pojawiających się nowych problemów bywa bagatelizowane, bo nie pasują one do rutyny. Administracja popada w rutynę.
Szkoły rekrutacji administracji publicznej:
1) opiera się na kryterium neutralnych kompetencji. Wykorzystując to kryterium zwraca się uwagę na poziom merytorycznych kwalifikacji kandydatów na urzędników, ale również bierze się pod uwagę inne i bezwzględne cechy społeczne ( płeć , przynależność społeczna).
2) kryterium reaktywnej kompetencji. Posługując się tym kryterium bierze się pod uwagę również czynniki poza merytoryczne, jakościowe, np. wyznawane poglądy. Wówczas wychodzi się z założenia ,że ludzie o określonych poglądach oraz powiązaniach politycznych i towarzyskich mogą lepiej wypełniać powierzone im zadania, a niżeli osoby , których poglądów nie znamy.
3) administracja reprezentatywna. Rozwija się ona w środowiskach , gdzie funkcjonują korporatystyczne mechanizmy ustroju.
KORPORATYZM- jest to odmiana demokracji liberalnej, w obrębie której najsilniejsze i najbardziej zorganizowane grupy interesów biorą stale udział w ważnych decyzjach administracyjnych. W tym celu powoływane są instytucje reprezentatywne ( np. komisja mieszana dwu i trójstronna ).
REKRUTACJA I ZARZĄDZANIE KADRAMI W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Podstawowe narzędzia do zarządzania personelem w administracji publicznej to :
1-rekrutacja. W większości krajów europejskich nabór pracowników do administracji określone jest przepisami, ale zwykle reguluje się tylko sposoby zatrudnienia urzędników rządowych. Natomiast samorządom daje się w tej sprawie wolną rękę.
Kandydaci na stanowiska wyższe oraz średnie muszą bezwzględnie ukończyć studia. Niekiedy również powinni legitymować się ukończeniem dwóch fakultetów lub doktoratem. Posiadając tego rodzaju kwalifikacje w większości krajów europejskich kandydaci musza dodatkowo złożyć egzamin , po zdaniu którego otrzymują certyfikat . Zasady te obowiązują np. we Francji, Irlandii, GB.
1-szkolenia - Współcześni urzędnicy z uwagi na różnorodność zagadnień, które regulują rozwiązania administracji podlegają stałemu dokształcaniu. Urzędników dokształca się nie tylko po to , żeby umieli postępować np. z podmiotami gospodarczymi nowego rodzaju, ale też po to , żeby uniknąć blokady wymiany informacji z otoczeniem. Administracja powinna być organem uczących się.
1-ocena- W większości krajów wynika ona z odpowiednich ustaw.
Pierwszej oceny dokonuje się od 8 miesięcy do 1 roku po podjęciu pracy, wówczas to liczy się opinia na piśmie przełożonego, pozytywnie zdany egzamin oraz opinia organu kontrolnego.
Ocena pozytywna stanowi niezbędny warunek do dalszego zatrudnienia. Dalsze oceny odbywają się w odstępach kilkuletnich i uzupełnia się je kontrolami wewnętrznymi i zewnętrznymi.
Aby ocena stanowiła bodziec do lepszej pracy spełniać musi kilka warunków :
a) muszą być jasne kryteria tej oceny,
b) oceniany powinien uczestniczyć w momentach, w których odnotowywane są zdobyte przez niego punkty,
c) zasadą powinno być porównanie wyników pracownika z zadaniem , a nie z wynikami innych pracowników.
1-awans- W administracji publicznej istnieje system klasyfikacji stanowisk. W związku z tym urzędnik awansując „ porusza się „ w obrębie tego systemu klasyfikacji stanowisk, realizując własną ścieżkę kariery.
Ważne jest przy tym , aby pracownik nie znalazł się w takiej sytuacji, że posiadając wysokie kwalifikacje i będąc w wieku produkcyjnym nie ma już możliwości dojścia do awansu.
11. ZASADY TWORZENIA STRUKTUR ADM. PUBLICZNEJ – 1.Terytorialna – decyduje o podst. cechach aparatu adm., które dotyczą głównie zadań związanych z centralizacją i koncentracją władzy politycznej i procesu decyzyjnego. Cechy te związane są z przyjęciem określonych relacji łączących centralne organizacje adm. z jej terenowymi komórkami. Relacje te uwarunkowane są tradycją narodową oraz kulturą polityczną np. we Francji. Wyróżnia się dwa podstawowe wzorce realizacji zasady terytorialnej: a)tworzenie urzędów o charakterze prefekturalnym, które ściśle nadzorują funkcjonowanie adm. terenowej (Francja). Prefekci są urzędnikami mianowanymi przez władze centralne, którzy odpowiadają za realizację polityki rządu w lokalnych społeczeństwach. b)przewaga samokontroli wspólnot lokalnych, decentralizacji (podstawową formą jest samorząd) i dekoncentracji (przeniesienie kompetencji na terenowe organy adm. rządowej). Sprawdza się to w federalnych systemach politycznych – Niemcy, Szwajcaria, USA. W Belgii, Holandii, decentralizacja ma inny charakter i wiąże się z kulturowo-etniczną odrębnością regionu (podział na ludność flamandzką i walońską).
2.Merytoryczna stanowi o specjalizacji poszczególnych segmentów adm. Wyodrębnione komórki zajmujące się sprawami merytorycznymi w celu realizacji programów np. mieszkalnictwa zatrudniają personel o ścisłym wykształceniu kierunkowym. Jednostki te dążą do uniwersalizacji podejmowanych działań przez wszystkie podobne komórki w kraju np. urząd meteorologii. Zasada ta prowadzi do podziału adm. na komórki : sztabowe (stanowiska wyższego kierownictwa ulokowane w urzędach centralnych i zajmując się obsługą pracy komórek liniowych) i liniowe (bezpośrednia obsługa klienta).
3.Przedmiotowa – to struktury adm. specjalnej. Zasada ta polega na koncentracji działań poszczególnych urzędów wokół przedmiotowej aktywności adm., np. pomoc społeczna.
4.Funkcjonalna – organizuje podział pracy pomiędzy segmentami adm., tak aby każdy z nich realizował oddzielne ale wzajemne cele. Realizacja tej zasady prowadzi do powoływania struktur trójstronnych, których zadaniem jest negocjowanie pomiędzy interesami pracowników, pracodawców i adm. publicznej.
12.CENTRALIZACJA, DECENTRALIZACJA, NIECENTRALIZACJA
CENTRALIZACJA- organ wyższy ma prawo ingerencji w działalność organu niższego. Podejmowanie decyzji należy do organu wyższego. Centralizacja wiąże się z hierarchicznym podporządkowaniem – podwójnej zależności:
· Służbowej
· Osobowej
Centralizm- skupienie władzy w jednym ręku.
NIECENTRALIZACJA- wynika z tradycji. Występuje np. w modelu angielskim i amerykańskim, gdzie nie jest znany organ administracji rządowej o kompetencji ogólnej. Nie centralistyczny typ samorządu terytorialnego oznacza przekazanie tam zasadniczej części administracji publicznej organom samorządu właściwego szczebla. Jednakże istnieje znaczna rozbudowa jednostek administracji specjalnej, wyłączonej z zakresu działania samorządu, a zbudowanej na zasadzie hierarchicznego podporządkowania administracji centralnej lub na zasadzie szczególnego samorządu(USA). Może też być ustawowym określeniem zadań samorządu(Anglia) poprzez ich wyliczenie enumeratywne( w ustawie).
DECENTRALIZACJA- ustawowe przeniesienie odpowiedzialności publiczno- prawnej za realizację określonych zadań publicznych na samodzielnie prawnie podmioty, władze lub instytucje. Podstawową formą decentralizacji jest samorząd. Decentralizacja zakłada samodzielność organów niższego stopnia.
16. ADMINISTRACJA PUBLICZNA I GRUPY INTERESU.
· Przypominające ruch społeczny- nie posiadają żadnych zasad co do wewnętrznego procesu decyzyjnego
· Związane z obsługą bardzo istotnej sfery życia obywateli (kościół, armia), z której nie zrezygnują obywatele- pewna władza, duży nacisk
· Grupy stowarzyszeniowe- reprezentują określone segmenty społeczne- związki zawodowe. Grupy reprezentują różnego rodzaju mniejszości.
· Reprezentujące wspólnoty zainteresowań np. wolontariat.
4. Powiązania między administracją publiczną a grupami interesu jako kooperacyjne daje możliwość stworzenia „police network” których celem staje się promowanie określonej koncepcji programowych rozstrzygnięć przynoszących im wymierne korzyści.
16 DMINISTRACJA PUBLICZNA WOBEC GRUP INTERESU
Współczesna administracja jest mocno uwikłana w politykę grup interesu.
W. WILSON w 1880 roku sformułował postulat oddzielenia polityki od administracji. Teza ta wynikała z klasycznego podejścia do administrowania.( Max Weber i jego teoria).
Jednak już na początku XX w. okazało się , iż nie jest możliwe spełnienie tego postulatu , a nawet może on być szkodliwy , gdyż dzięki idei separacji administracji od polityki :
1) urzędnicy mogą angażować się w życie polityczne promując interesy własnych urzędów , a jednocześnie nie przejmując się politycznymi skutkami swoich działań,
2) jako niepolityczni urzędnicy mogą tworzyć niezgodny z prawdą wizerunek funkcjonariuszy zatroskanych jedynie regionalnością swoich decyzji. Urzędowi decydenci uchodzący za niepolitycznych, nie muszą obawiać się zmiany układu politycznego , ponieważ jeśli przyjmie się zasadę rozdziału polityki od administracji to również należałoby wykluczyć działanie systemu łupów.
Wzory relacji administracji publicznej i grup interesu przyjmują 4 podstawowe kształty:
I) relacje o charakterze legalnym.
W tym przypadku uważa się , że grupy interesu stale kontaktują się z administracją. W związku z tym uważa się to za stan normalny, uzasadniony prawnie. Możliwości kontaktów są rozległe, siła wpływów grup interesu duża, lecz dominuje przetarg, czyli stałe negocjacje ośrodków decyzyjnych z różnymi grupami interesu. W efekcie tych negocjacji powstają aktualne wzory redystrybucji dóbr i usług w społeczeństwie, czyli kto, co , dlaczego, z jakiego powodu i kiedy zyskuje, a kiedy traci.
Z tego typu sytuacją mamy do czynienia w społeczeństwach zrzeszeniowych.
II) klientelizm
Zakres kontaktów jest wyspecjalizowany i utajniony . Siła wpływu grup interesu na proces decyzyjny jest umiarkowana, lecz jednocześnie tylko niektóre grupy mają ten wpływ. Styl działania grup interesu i administracji przypomina symbiozę , a konsekwencją jest dystrybucja określonych dóbr i usług w obrębie ograniczonych środowisk. Przykładem są oligarchie rosyjskie złożone z mafii , przemysłu wydobywczego, paliwowego...
III) relacje o charakterze nielegalnym
Zakres tego rodzaju oddziaływań jest zmienny, uzależniony np. od parametrów środowiska międzynarodowego.
16. ADMINISTRACJA PUBLICZNA WOBEC GRUP INTERESUW potocznym odczuciu działania administracji publicznej powinny być wolne od nacisków zewnętrznych , z drugiej zaś strony administracja realizuje swe działania w konkretnym środowisku społecznym, którego przedstawiciele maja określone potrzeby. Działania administracji mogą być z tymi potrzebami zgodne, ale również mogą te potrzeby naruszać. Obywatele czujący, że ich potrzeby są ograniczone mają w systemie demokratycznym prawo do obrony własnych interesów. Postępowanie sądowe jest jednak z reguły długotrwałe i kosztowne, poza tym z reguły trudno wpłynąć w ten sposób na zmianę decyzji. Łatwiej jest natomiast nie dopuścić do podjęcia krzywdzącej nas decyzji. Działania tego rodzaju są właśnie realizowane przez grupy interesu. W aktywność grup interesów wpisane jest ponadto w samą logikę demokracji, która zakłada wolność oddanych działań obywatelskich. Ponadto podkreśla się, że urzędnicy administracji publicznej sami stanowią swoistą grupę interesów. Oznacza to, że są zainteresowani określonym kierunkiem działań ich struktur. Kierunkiem takim, który oddali niebezpieczeństwo utraty pracy będą więc urzędnicy skłonni uzasadniać istnienie swoich stanowisk pracy, a często również wnioskować o utworzenie nowych stanowisk pracy, co wiąże się z interesami innego rodzaju; a mianowicie urząd liczniejszy może postulować przydzielenie większych środków budżetowych. W klasycznej myśli liberalnej funkcjonowało idealne ujęcie demokracji. Znalazło ono wyraz w Amerykańskiej Deklaracji Niepodległości oraz we francuskiej Karcie Praw Człowieka i Obywatela. W ujęciu tym suwerenność narodu jest kategorią nadrzędną i niepodzielną, której funkcjonowanie uniemożliwia w zasadzie uzasadnienie istnienia i aktywności interesów partykularnych.Naród jest suwerenem, co oznacza, że emituje wolę zbiorową, natomiast politycy wybierani są w wyborach powszechnych, powinni charakteryzować się wysokimi standardami etycznymi i daleko posuniętą odpowiedzialnością.Reprezentanci ludu nie mogą wobec tego orientować się na interesy grupowe, lecz na dobro ogólne interesu publicznego.Klasyczne ujęcie demokracji obrazuje poglądy pierwszego prezydenta USA Georga Washingtona, który składając swój urząd wystosował tzw. adres pożegnalny do narodu amerykańskiego (farewell adress). W dokumencie tym ostrzegał obywateli przed wzmocnieniem interesów grupowych. Twierdził, że prowadzą one do wzmocnienia partii politycznych, których aktywność jest zaprzeczeniem demokracji, gdyż są one wyrazicielami poglądów grupowych, a nie woli całego narodu.Współcześnie tego typu dyskusje nie mają miejsca i akceptuje się zarówno istnienie partii politycznych oraz istnienie grup interesu i ich organizacje.Duże znaczenie miała tutaj koncepcja DUVERGERA, który badając pochodzenie partii politycznych ( genetyczny model pochodzenia partii) udowodnił, że partie i grupy interesu powstawały i powstają , oraz że łączą je dość ścisłe relacje. Wyodrębnił dwa typy partii ze względ...
chomixus