Teoria polityki biurokratycznej.pdf

Jerzy Supernat

Instytut Nauk Administracyjnych

Uniwersytet Wrocławski

Teoria polityki biurokratycznej

(zarys wykładu)

1. Uwagi wst ę pne . Teoria (teorie) polityki biurokratycznej dąŜy do wyjaśnienia roli

administracji i biurokracji w procesie kształtowania polityki. Jej przedstawiciele odrzucają

dychotomię polityka-administracja, na której opiera się teoria kontroli biurokracji, widząc w

tym podziale analityczną wygodę, która nie słuŜy rozwojowi teorii administracji publicznej.

W szczególności uwaŜają, Ŝe ceną uczynienia teorii bardziej operacyjną przez rozdzielenie

administracji od polityki jest świadome ignorowanie istotnej roli biurokracji w strukturze

władzy publicznej.

Potrzeba teoretycznego wyjaśnienia politycznej roli biurokracji jest niewątpliwie

usprawiedliwiona, jako Ŝe biurokracja i biurokraci z zasady angaŜują się w działania

polityczne. Polityka jest ogólnie definiowana jako autorytatywna alokacja wartości (tak David

Easton, A Systems Analysis of Political Life , Wiley, New York 1965) lub proces decydowania

o tym, kto, co, kiedy i jak otrzyma (tak Harold Lasswell, Politics. Who Gets What, When,

How? McGrow-Hill, New York 1936). Liczne badania potwierdzają, Ŝe biurokracja i

biurokraci alokują wartości i decydują o tym, kto co dostanie, Ŝe biurokraci angaŜują się w

czystą politykę (zob. na przykład Kenneth Meier, Politics and Bureaucracy. Policymaking in

the Fourth Branch of Government , Brooks/Cole, Pacific Grove 1993 oraz Edward C. Page,

Political Authority and Bureaucratic Power. A Comparative Analysis , Harvestar Wheatsheaf,

New York 1992. Teoria polityki biurokratycznej wychodzi zatem od akceptacji tego, co

empirycznie juŜ dawno zostało zaobserwowane, to jest od tego, Ŝe administracja nie jest

techniczną i wolną od wartości działalnością istotnie róŜną od polityki. Przeciwnie:

administracja jest polityką (tak Dwight Waldo, The Administrative State . A Study of the

Political Theory of American Public Administration , The Ronald Press Company, New York

1948).

Swoją drogą juŜ Woodrow Wilson i Frank J. Goodnow byli w pełni świadomi tego, Ŝe

polityka i administracja stanowią raczej syntezę aniŜeli dwie starannie oddzielone części

działalności publicznej. Przyjmując, Ŝe „administracja leŜy poza właściwą sferą polityki”, W.

Wilson jednocześnie przyznawał, Ŝe moŜna odróŜnić politykę od administracji tylko z

grubsza, bowiem w ostateczności: the administrator should have and does have a will of his

own in the choice of means for accomplishing his work. He is not and ought not to be a mere

passive instrument. In fact he should have large powers and unhampered discretion . Inni

przedstawiciele nauki administracji twierdzili w pierwszej połowie XX wieku, Ŝe teoria

administracji musi wyjaśnić politykę zarówno uznając rzeczywistą rolę biurokracji, jak i

widząc w niej konieczny element lepszej struktury eksplanacyjnej nauki administracji. Do

najbardziej prominentnych wśród nich naleŜał John M. Gaus (1894-1969).

J.M. Gaus stwierdził, Ŝe organy federalne nie tylko wykonywały akty prawne

Kongresu, ale takŜe samodzielnie kształtowały te akty i korzystały z władzy dyskrecjonalnej

przekładając niejasne intencje ustaw na konkretne działania administracyjne (zob. tegoŜ, Note

on Administration , „American Political Science Review” 1931, nr 25). Biurokracja w

oczywisty sposób sprawuje władzę polityczną. JeŜeli tak jest, to ci, którzy starają się

zrozumieć organy publiczne nie mogą po prostu odciąć administracji od polityki i pozostawić

tę drugą politologom. JeŜeli biurokracja pomaga określić wolę państwa, to niewątpliwie jest

instytucją polityczną i zdaniem J.M. Gausa teoria administracji ignoruje ten fakt na własne

ryzyko. W 1950 r. rzucił on wyzwanie tym, którzy będą kształtowali teorię administracji,

twierdząc, Ŝe „Teoria administracji publicznej jest w naszych czasach takŜe teorią polityki”

(tenŜe, Trends in the Theory of Public Administration , „Public Administration Review” 1950,

nr 3).

W porównaniu z teorią politycznej kontroli biurokracji teoria polityki biurokratycznej

ma nieco bardziej złoŜone zadania. Jej celem nie jest przeprowadzenie linii demarkacyjnej

pomiędzy polityką i administracją, poniewaŜ taka linia nie istnieje. Nie naleŜy do niej takŜe

ustalenie tego, jak zapewnić odpowiedzialność biurokracji wobec jej politycznych

zwierzchników, chociaŜ ta kwestia ma dla niej znaczenie. W centrum zainteresowania teorii

polityki biurokratycznej znajdują się kwestie władzy politycznej: W jakim stopniu procesy

administracyjne, będące przeciwieństwem procesów demokratycznych, kształtują politykę

publiczną? Kto kontroluje lub kto wpływa na władzę biurokratyczną? Jaka jest rola

biurokracji w reprezentowaniu i popieraniu celów grup interesów? W jakim stopniu organy

czy funkcjonariusze pochodzący z wyboru dąŜą do kształtowania i kontroli administracji jako

środka realizacji własnych celów politycznych. Co jest źródłem władzy politycznej? Jak

moŜna pogodzić polityczną rolę niepochodzących z wyboru, opartych na władzy i hierarchii,

organów z fundamentalnym wartościami demokracji?

2. Paradygmat polityki biurokratycznej G.T. Allisona . Po około dwu dekadach po

ukazaniu się w 1948 roku pracy D. Waldo, Administrative State zaczęła się wyłaniać teoria

polityki biurokratycznej z serii prac poświęconych podejmowaniu decyzji w obrębie władzy

wykonawczej (przede wszystkim: Richard Neustadt’s, Presidential Power , Wiley, New

York1960 oraz Samuel Huntington’s, The Common Defense , Columbia Universiyy Press,

New York 1961). NajwaŜniejsze twierdzenie płynące z tych prac było takie, Ŝe decyzje

rządowe są produktem przetargów i negocjacji pomiędzy zainteresowanymi aktorami

politycznymi. PoniewaŜ prace te koncentrowały się na władzy wykonawczej centralnym

graczem w tych strukturach przetargowych był prezydent. Jednak, jak wynikało z badań,

jednostronne uprawnienia prezydenta były ograniczone i musiał on uwzględniać interesy

róŜnych (instytucjonalnych) podmiotów. Jednym słowem, biurokracja i biurokraci uprawiali

politykę w czystej postaci, i to uprawiali bardzo dobrze. Inaczej rzecz ujmując, biurokracja i

jej funkcjonariusze nie byli neutralnymi agentami wykonania, ale aktywnymi uczestnikami

procesu określania woli państwa.

Pierwszą powaŜną próbą zbudowania ogólnej teorii polityki biurokratycznej podjął

Graham T. Allison w pracy Essence of Decision . Explaining the Cuban Missile Crisis , Little,

Brown and Company, Boston 1971 (wersje późniejsze: Graham T. Allison, Morton

Halpering, Bureaucratic Politics. A Paradigm and Some Policy Implications , World Politics

1972, Graham T. Allison, Phillip Zelikow, Essence of Decision . Explaining the Cuban Missile

Crisis, Longman1999). (JeŜeli chodzi o tytuł Essence of Decision to jest on oparty na

stwierdzeniu Johna F. Kennedy’ego: The essence of ultimate decision remains impenetrable

to the observer – often, indeed, to the decider himself ). Bezpośrednim przedmiotem

zainteresowania G.T. Allisona było wyjaśnienie przesłanek decyzji rządów Stanów

Zjednoczonych i Związku Radzieckiego w czasie kryzysu kubańskiego. Autor nie ograniczył

się jednak do tego przypadku, ale postawił takŜe pytanie ogólniejsze, dotykające istoty

polityki biurokratycznej: Dlaczego rządy robią to, co robią? Innymi słowy, jak jest tworzona

polityka? Kto ją kształtuje i kto na nią wpływa? Aby udzielić ogólnych odpowiedzi na te

pytania, G.T. Allison sformułował trzy modele: model racjonalnego aktora / model klasyczny

(model I), model – paradygmat procesu organizacyjnego (model II) i model – paradygmat

polityki biurokratycznej (model III).

Model I zakłada, Ŝe decyzje rządowe moŜna rozumieć widząc w nich produkt

pojedynczego aktora, kierujacego się swoim własnym interesem. Zgodnie z tym modelem, w

przypadku pojawienia się problemu podmiot podejmujący decyzje identyfikuje moŜliwe

rozwiązania problemu, ocenia ich konsekwencje, a następnie wybiera to, które maksymalizuje

korzyści i minimalizuje koszty.

Model II zakłada, Ŝe w procesie podejmowania decyzji uczestniczy wiele podmiotów,

a proces ten jest wysoce ustrukturalizowany przez standardowe procedury operacyjne

( standard operating procedures ). Zgodnie z tym modelem podmiot podejmujący decyzje

polega raczej na organizacyjnych zwykłych procedurach ( organizational routines ) aniŜeli na

racjonalnych kalkulacjach korzyści i kosztów.

Model III, dla nas najwaŜniejszy, wyjaśnia decyzje rządowe jako produkt przetargów i

kompromisu pomiędzy róŜnymi organizacyjnymi elementami władzy wykonawczej. Model

ten skonstruowany jest z czterech podstawowych załoŜeń:

Władza wykonawcza składa się z licznych organizacji i jednostek mających róŜne

cele i programy. KaŜda kwestia przyciąga uwagę i angaŜuje pewien zestaw

aktorów, którzy wnoszą do tej kwestii rozbieŜne interesy i motywacje.

Nie istnieje Ŝadna dominująca organizacja czy jednostka. Innymi słowy, Ŝaden

aktor władzy wykonawczej nie jest w stanie działać jednostronnie. Prezydent moŜe

być najsilniejszym aktorem w danej kwestii, ale nie będzie aktorem jedynym, a

jego wpływ jest ograniczony.

Decyzja końcowa jest wypadkową polityczną ( political resultant ). Innymi słowy,

to, co rząd postanawia zrobić jest wynikiem przetargów i kompromisu, produktem

procesu politycznego.

Istnieje róŜnica pomiędzy tworzeniem polityki i jej wykonywaniem. Po wyborze

określonego kierunku działania zadanie jego wykonania zostaje powierzone

innym, którzy takŜe muszą podejmować decyzje dotyczące bardziej

szczegółowych działań. Decyzje te są z kolei kształtowane przez procedury

operacyjne i przez interesy wykonawców.

Znaczenie i dynamikę władzy w politycznym modelu III G.T. Allison przedstawił

wyjątkowo zwięźle i obrazowo pisząc: Men share power. Men differ about what must be

done. This milieu necessitates that government decisions and actions result from a political

process. In this process, sometimes one group committed to a course of action triumphs over

other groups fighting for other alternative. Equally often, however, different groups pulling in

different directions produce a result…– a mixture of conflicting preferences and unequal

power of various individuals – distinct from what any person or group intended. In both

cases, what moves the chess pieces is not simply the reasons that support a course of action,

or the routins of organizations that enact an alternative, but the power and skill of proponents

and opponents of the action in question.

Przyjęcie powyŜszych czterech załoŜeń powoduje, Ŝe uwaga przedstawiciela nauki

administracji natychmiast kieruje się na władzę i politykę w obrębie i między jednostkami

organizacyjnymi władzy wykonawczej. W granicach tej władzy model G.T. Allisona

obejmuje politykę i administrację, czyniąc między nimi tylko niewielką róŜnicę (w badaniu

biurokracji: The name of the game is politics ), co sprawie, Ŝe stanowi odpowiedź na

wyzwanie sformułowana przez J.M. Gausa. Model III postrzega składniki władzy

wykonawczej jako półautonomiczne organizacje, które nie działają zgodnie nad seriami

pojedynczych kwestii strategicznych, lecz działają nad róŜnorodnymi kwestiami odpowiednio

do swoich własnych koncepcji krajowych, organizacyjnych i indywidualnych celów. Decyzje

rządowe są w konsekwencji produktem polityki.

Ogólne załoŜenia modelu III pozwalają wyjaśnić konkretną politykę przez

poszukiwanie odpowiedzi na kilka podstawowych pytań:

Kto działa? Innymi słowy, jakie organizacje lub jednostki mają waŜny interes w

danej kwestii i czyje zachowanie moŜe mieć istotny wpływ na decyzje i działania

rządowe dotyczące tej kwestii?

Co determinuje stanowisko kaŜdego gracza? Pytanie to płynie ze spostrzeŜenia

G.T. Allisona, Ŝe punkt widzenia zaleŜy od punktu siedzenia ( where you stand

depends on where you sit ). RóŜne organizacje i jednostki mają róŜną percepcję

danej kwestii i płynące z ich celów, wartości i poczucia misji, rozbieŜne

preferencje odnośnie do tego, co powinno zostać zrobione.

Jak stanowiska graczy skupiają się, aby przynieść decyzje i działania rządowe? Po

ustaleniu podmiotów zaangaŜowanych w daną kwestię oraz ich interesów i celów

kwestią fundamentalną jest poznanie przetargów między zaangaŜowanymi

aktorami, a więc sposobów, w jaki bronią i popierają swoje interesy. Innymi

słowy, chodzi o poznanie relatywnego wpływu graczy. Notabene model III

zakłada, Ŝe przetargi są wysoce ustrukturalizowane i Ŝe kształt procesu

podejmowania decyzji oraz dystrybucja władzy pomiędzy graczy zaleŜy od

kanałów działania ( action channels ) i reguł działania ( rules of the game ).

Model polityki biurokratycznej G.T. Allisona miał niewątpliwie duŜy wpływ na

sposób badania biurokracji oraz rozwój nauki administracji. Jednak jako ogólna struktura

badania polityki biurokratycznej znalazł raczej ograniczone zastosowanie. Jego intuicyjne

załoŜenia są niewątpliwie nęcące: decyzje i działania są produktem przetargów pomiędzy

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: