DOCHODY JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO.
Dochody jst uregulowane są ustawą o dochodach jst w latach 1999 – 2002 z dnia 26 listopada 1998 r. (Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.) – dalej zwana ustawą dochodową.
Była ona 2 krotnie istotnie nowelizowana i przedłużana o kolejny rok obowiązywania. Ostatnia nowelizacja z 14.11.2001 r. przedłużyła jej obowiązywanie do końca 2002 r., wyeliminowała przypadki, w których wpływy z opłaty skarbowej z tytułu czynności cywilnoprawnych wykonywanych przez organy jednej gminy były przekazywane na rachunek budżetu innej, dokonano zmian przepisów dotyczących części oświatowej subwencji ogólnej, dodano przepisy regulujące rozliczanie dotacji przyznawanych w ramach kontraktów wojewódzkich na realizację inwestycji przez jst. Ponadto dodano przepisy regulujące zmiany przeznaczenia kwot otrzymanych z budżetu państwa z tytułu dotacji celowych.
Ustawa dochodowa reguluje źródła dochodów jst. Niektóre z nich tylko wymienia, np. opłata eksploatacyjna, podatek rolny, podatek leśny, gdyż pełnego ich uregulowania należy doszukiwać się w innych aktach prawnych. Inne zaś określa bardzo szczegółowo (prawie ¾ treści ustawy to zagadnienia dotyczące subwencji).
Określa też ramowo zasady udzielania dotacji odsyłając do ustaw szczegółowych z zakresu prawa materialnego (ustawa o dodatkach mieszkaniowych, o pomocy społecznej, o przewozach kolejowych itd.).
Ustawa o dochodach jst w sposób przejrzysty grupuje dochody gminne, powiatowe i wojewódzkie, i dodatkowo dzieli je jeszcze na:
a) dochody stałe – „dochodami są:”
b) dochody nadzwyczajne – „dochodami mogą być:”.
W ustawach ustrojowych również wymieniono dochody, które jednak uregulowane są odmiennie np. w ustawie dochodowej subwencja jest dochodem stałym, zaś w ustawie ustrojowej wskazana jest jako dochód nadzwyczajny.
Obie te kategorie nie są jednak do końca zgodne z Konstytucją. Art. 167 Konstytucji dotyczący dochodów jst składa się z 4 ustępów, zgodnie z którymi:
ust. 1 – wskazuje podstawową zasadę konstytucyjną, dotyczącą wyposażenia samorządów w odpowiednie źródła dochodów – jest to zasada adekwatności. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publ. odpowiednio do przypadających im zadań. Zasadę tę rozwija ust. 4 tego art. – stanowiący, że „zmiany w zakresie zadań i kompetencji jst następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publ.”
ust. 2 – wskazuje się tu źródła dochodów: dochodami jst są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Są to więc dochody stałe. Ustawodawca na 1 miejscu wymienia dochody własne, które mają mieć największą wielkość w budżecie jst. Natomiast subwencje ogólne i dotacje celowe mają być finansowane z budżetu państwa, a to nie jest w pełni zgodne, bowiem są też dotacje celowe udzielane z funduszy celowych.
Dotacje celowe i subwencja ogólna – nigdzie nie uregulowano pojęcia „dotacja celowa”, nigdzie nie wyjaśniono też co to „subwencja”. Ich znaczenie określiła doktryna.
Te dwa rodzaje dochodów różnią się tym, że subwencje przeznaczone są na finansowanie zadań własnych, zaś dotacje służą finansowaniu zarówno zadań własnych, jak i zadań zleconych.
Wśród subwencji występują subwencje mające charakter ogólny, tj. skierowane na realizacje ogółu zadań własnych jednostki samorządu
Dotacje natomiast są związane z finansowaniem określonego celu lub grupy celów, np. zadań zleconych gminie z zakresu administracji rządowej, dofinansowanie określonych zadań własnych jst.
Cechą subwencji jest też ich szczegółowa konstrukcja finansowania, niejednokrotnie mająca postać wzoru matematycznego.
W przypadku subwencji występują też takie, które uwzględniają potencjał podatkowy jednostki, zaś w przypadku niektórych dotacji celowych mogą wystąpić elementy oceny ze strony organu rządowego. Dotacje celowe przyznawane są na wniosek.
Ustalanie kwot subwencji ma się odbywać w sposób obiektywny, wg ustawy, jednakże ustawa deleguje te uprawnienia do ministra finansów, a wówczas podział i ustalenie wysokości wynika z rozporządzenia a nie ustawy.
GMINY NIE OTRZYMUJĄ SUBWENCJI DROGOWEJ (a powinny).
ust. 3 – źródła dochodów określone są w ustawie – jest to jednak postulat nie do końca realizowany.
Prof. Ofiarski – pomija klasyfikację wymienioną w ustawach ustrojowych, preferuje kryteria wskazane w ustawie o dochodach jst.
Dochody gminy to głównie dochody z podatków i opłat lokalnych, z których wpływy w całości zasilają budżet gminy, tj. podatek: od nieruchomości, rolny, leśny, od środków transportowych, od działalności gospodarczej os. fizycznych opłacany w formie karty podatkowej, od spadków i darowizn, od posiadania psów, od czynności cywilnoprawnych. Jest to katalog zamknięty. Niektórymi z tych podatków administruje urząd skarbowy, który później przekazuje je na rachunek budżetu gminy.
Opłaty lokalne stanowią otwarty katalog dochodów gminy. Jest ich 5. Cztery kategorie są wymienione z nazwy, tj. opłata skarbowa, administracyjna, targowa, miejscowa a piąta kategoria to inne opłaty pobierane na podstawie innych ustaw, a stanowiące dochód gminy (na podstawie prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego, prawa ochrony środowiska).
Gmina posiada również udział we wpływach z dwóch podatków dochodowych państwa:
a) 5% udziału we wpływach w podatku dochodowym od osób prawnych,
b) 27,6% udziału we wpływach w podatku dochodowym od osób fizycznych, gminy górnicze mają więcej o 5%, tj. 32,6%.
Udziały we wpływach oznaczają, że środki pobierane są przez urzędy skarbowe a potem przekazywane wg wartości nominalnej do poszczególnych gminy (tj. bez naliczania odsetek). Jest to taki pewny kredyt dla państwa. Nienaliczone odsetki są wynagrodzeniem dla urzędu skarbowego za ich administrowanie, tj. odsetki od środków na rachunku bankowym.
Jest to udział z tego co faktycznie zebrano, a zatem każda decyzja o umorzeniu, rozłożeniu na raty ma wpływ na kształt budżetu.
W przypadku dochodów podatkowych samorządów należy wskazać, iż podjęcie decyzji o umorzeniu i rozłożeniu na raty należy do przewodniczącego zarządu jst.
Do innych dochodów stałych gminy zalicza się:
1) subwencję ogólną złożoną z:
a) części podstawowej – w jej ramach jest kwota wyrównawcza,
b) części rekompensującej;
c) części oświatowej.
Każda z tych części jest naliczana wg innych źródeł.
2) dochody uzyskiwane przez gminne jednostki organizacyjne,
3) dotacje celowe z budżetu państwa na zadania zlecone z zakresu adm. rząd. i innych zadań zleconych ustawami,
4) dochody z majątku gminy,
5) odsetki od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych.
Dochody stałe można więc podzielić wg kryterium:
a) dochodów o charakterze publicznoprawnym,
b) dochodów o charakterze cywilnoprawnym – dochody z mienia,
c) dochodów o charakterze kapitałowym – dochody z odsetek.
Dochodami nadzwyczajnymi gminy są następujące dochody:
a) dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych – tylko w pewnej części pokrywają wydatki – nie wskazano w jakiej,
b) dotacje celowe na zadania realizowane na podstawie porozumień zawieranych z organami adm. rząd. lub innymi jst,
c) dotacje celowe na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego,
d) dotacje z funduszów celowych,
e) środki z bezzwrotnej pomocy zagranicznej,
f) spadki, zapisy i darowizny,
g) odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę,
h) opłaty prolongacyjne i odsetki od nieterminowo regulowanych należności,
i) odsetki i dywidendy od kapitału wniesionego do spółek,
j) dochody z kar pieniężnych, grzywien, mandatów o ile nie są dochodami stałymi,
k) inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów.
Dochody te także dzielą się na stałe i nadzwyczajne.
W dochodach stałych nie występują dochody z podatków i opłat lokalnych. Dominują tu dochody, które są transferami, czyli subwencje i dotacje.
Do dochodów stałych powiatu zalicza się:
1) udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na terenie powiatu – wynosi on 1%,
2) subwencję ogólną, złożoną z części wyrównawczej, oświatowej i drogowej – każdą z nich nalicza się wg odrębnych reguł;
3) dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu adm. rządowej wykonywane przez powiat,
4) dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych powiatu – tylko nie ustalono czy wszystkich, czy też wyodrębnionej części zadań,
5) dotacje celowe z budżetu państwa na realizację zadań służb, inspekcji i straży, o których mowa w ustawie o samorządzie powiatowym,
6) dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe powiatu oraz wpłaty od zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych powiatu,
7) dochody z majątku powiatu – powiaty dysponują mniejszym majątkiem niż gminy, są to zwłaszcza wpływy ze sprzedaży, dzierżawy,
8) odsetki od środków finansowych powiatu gromadzonych na rachunkach bankowych.
Jest to katalog zamknięty, który również można podzielić wg kryterium:
Do dochodów nadzwyczajnych powiatu, który to jest katalogiem otwartym zalicza się:
a) dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych powiatu – nie ustalono jakie zadania i w jakiej wysokości,
b) dotacje celowe z budżetu państwa na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publ., np. w związku ze zdarzeniami losowymi – i tu nie określono w jakiej wysokości,
c) dotacje celowe na zadania realizowane przez powiat na podstawie porozumień z organami adm. rząd. i innymi jst,
g) odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat,
h) odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody powiatu,
j) dochody z kar pieniężnych, grzywien określonych odrębnymi przepisami,
k) inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów.
W dochodach stałych powiat nie ma wpływów z podatku od osób prawnych w przeciwieństwie do gmin i województw.
Wg prof. Ofiarskiego – w ustawie o samorządzie powiatowym zawarto pusty zapis, że powiat prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową. Jednakże można zauważyć, że nie ma tu zbyt wielkiej samodzielności powiatu, gdyż ich głównym źródłem dochodów są dotacje i subwencje, które mają określone z góry cele przeznaczenia.
Z przepisów ustawy o dotacjach celowych dla powiatu wynika, że dotacje te stanowią znaczną grupę źródeł dochodowych samorządu powiatowego i wykazują duże zróżnicowanie. Wśród dotacji wyraźnie obecne są dotacje dotyczące zadań z zakresu adm. rząd. i dotacje związane ze służbami, inspekcjami, porządkiem publ., bezpieczeństwem. Świadczy to o pozycji i roli samorządu powiatowego – wyraźnie są tu wprowadzone elementy administracji rządowej i uprawnienia administracji władczej.
Również i w tym przypadku dochody dzieli się na stałe i nadzwyczajne. Dochody stałe to:
a) udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych zamieszkałych na terenie województwa – w wysokości 1,5%;
b) udziały we wpływach w podatku dochodowym od osób prawnych – w wysokości 0,5%;
c) subwencja ogólna złożona z części: wyrównawczej, oświatowej i drogowej;
d) dotacje celowe z budżetu państwa:
- na zadania z zakresu adm. rząd. wykonywane przez województwo,
- na finansowanie zadań własnych województwa,
e) dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe województwa oraz wpłaty zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych województwa,
f) odsetki od środków finansowych województwa gromadzonych na rachunkach bankowych,
g) dochody z majątku województwa.
Jest to katalog zamknięty.
Dochody nadzwyczajne stanowią natomiast katalog otwarty i opierają się głównie na dotacjach. Zalicza się tu następujące dochody:
a) dotacje celowe:
- na dofinansowanie zadań własnych województwa,
- na zadania realizowane na podstawie porozumień z organami adm. rząd. lub innymi jst,
- dla państwowych uczelni zawodowych utworzonych na wniosek sejmiku województwa,
b) dotacje z funduszów celowych,
c) środki z bezzwrotnej pomocy zagranicznej,
d) odsetki od pożyczek udzielanych przez województwo i od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochód województwa,
e) spadki, zapisy, darowizny,
f) odsetki i dywidendy od kapitału wniesionego do spółek,
g) dochody z kar pieniężnych i grzywien, określonych odrębnymi przepisami,
h) inne dochody należne województwu na podstawie odrębnych przepisów.
Najbogatszym województwem jest w. mazowieckie, a różnica między nim a najbiedniejszym mieści się w skali 4:1.
Budżet województwa konstruowany jest głównie na podstawie dochodów transferowych, tj. subwencji i dotacji.
Każda gmina otrzymuje z budżetu państwa subwencję ogólną, składającą się z części: podstawowej, oświatowej i rekompensującej. O przeznaczeniu środków w formie subwencji ogólnej decyduje rada gminy.
Kwotę przeznaczoną na część podstawową subwencji ogólnej dla wszystkich gmin ustala się jako kwotę stanowiącą co najmniej 1% planowanych w ustawie dochodów budżetowych państwa oraz kwoty wpłat gmin dysponujących wysokim potencjałem podatkowym. Oznacza to, że nawet, gdy jeśli budżet państwa będzie miał mniej dochodów, to i tak gminy dostaną ten 1% planowanych a nie uzyskanych dochodów.
W ramach części podstawowej subwencji ogólnej ustala się dla poszc...
stary_hipis