Długosz D., Wygnański J. J. - Obywatele współdecydują. Przewodnik po partycypacji społecznej (2005).pdf - Dokumenty - gosia.olga

O b y w a t e l e w s p ó ł d e c y d u j ģ

Przewodnik po partycypacji społecznej

Dagmir Długosz

Jan Jakub Wygna Ĳ ski

Warszawa, marzec 2005

Spis tre ļ ci

WPROWADZENIE .....................................................................................................................4

Po co wiħkszy udział obywateli w rzĢdzeniu? ........................................................................................................................4

Dlaczego warto było to napisaę?(od autorów)........................................................................................................................6

GarĻę powodów, dla których całĢ rzecz trzeba traktowaę serio .............................................................................................7

I. Stan wykorzystania technik partycypacji obywatelskiej w Polsce.............................10

II. Podstawy...........................................................................................................................11

Partycypacja obywatelska czħĻciĢ dobrego rzĢdzenia ........................................................................................................11

Nowe tendencje w rzĢdzeniu i zarzĢdzaniu sprawami publicznymi .....................................................................................11

Co to jest administracja obywatelska? ................................................................................................................ 11

Co z tego mogĢ mieę rzĢdzĢcy? ........................................................................................................................ 12

Podstawowe formy partycypacji ......................................................................................................................... 13

Niezbħdne wymogi ostroŇnoĻci .......................................................................................................................... 14

Moda czy standard — partycypacja społeczna w debacie miħdzynarodowej .......................................................... 14

Jak to siħ robi w Unii Europejskiej? .................................................................................................................... 15

III. Polska administracja publiczna wobec partycypacji obywatelskiej.......................16

Chcħ czy muszħ? Przywilej czy prawo?...............................................................................................................................16

Co powinien, a co musi rzĢd? ..............................................................................................................................................17

Co powinien, a co musi samorzĢd?......................................................................................................................................17

Co z tego wynika w praktyce? ..............................................................................................................................................19

Dotychczasowe instrumenty partycypacji obywatelskiej ......................................................................................................19

ZachħcajĢce przykłady .........................................................................................................................................................20

ZniechħcajĢce bariery ..........................................................................................................................................................20

Czy debata nad NPR moŇe byę testem partycypacji obywatelskiej? ...................................................................................21

IV. Czym sĥ konsultacje społeczne?.................................................................................23

„Drabina partycypacji społecznej”.........................................................................................................................................24

Od władzy autorytarnej do władzy zatwierdzajĢcej ..............................................................................................................24

Standardy konsultacji społecznych.......................................................................................................................................25

Zasady efektywnych konsultacji społecznych ......................................................................................................................25

Kilka przestróg — o czym powinny pamiħtaę strony konsultacji w demokratycznym paıstwie prawa.................................26

V. Po co konsultowaě?........................................................................................................28

Co moŇna zyskaę, organizujĢc konsultacje społeczne?.......................................................................................................28

Co powstrzymuje administracjħ od prowadzenia konsultacji społecznych? .........................................................................29

VI. Z kim konsultowaě?........................................................................................................32

Podmioty konsultacji społecznych — podstawowe kryteria selekcji.....................................................................................32

Instytucje tworzĢce otoczenie procesu konsultacji ...............................................................................................................33

ĺrodek sceny — partnerzy społeczni ...................................................................................................................................33

Aktorzy i ich role ...................................................................................................................................................................35

Partnerzy publiczni ...............................................................................................................................................................36

VII. Jak konsultowaě?..........................................................................................................37

Jak zapraszaę do konsultacji?..............................................................................................................................................37

Informowanie to fundament ..................................................................................................................................................37

Dystrybucja informacji ..........................................................................................................................................................38

Zbieranie informacji ..............................................................................................................................................................39

Zapytaj własnych pracowników .......................................................................................................................... 39

Analiza informacji zwrotnych — komentarze, opinie i skargi .................................................................................. 39

Dni otwarte, pokazy uliczne, wystawy ................................................................................................................. 39

Spotkania otwarte ............................................................................................................................................ 39

Wykorzystanie grup przedstawicielskich ............................................................................................................. 40

Wywiady indywidualne ...................................................................................................................................... 40

Grupy fokusowe ............................................................................................................................................... 40

Badania na próbie reprezentatywnej .................................................................................................................. 41

Konsultacje pisemne ........................................................................................................................................ 41

Wysłuchania opinii publicznej ............................................................................................................................ 42

Jak nie konsultowaę? ...........................................................................................................................................................43

Po zakoıczeniu konsultacji — jak to wszystko zebraę?.......................................................................................................43

Jak nastħpnym razem zrobię to lepiej? Ewaluacja konsultacji ............................................................................................44

VIII. Uōycie Internetu w procesie informacji i konsultacji społecznych.........................46

Szanse i ograniczenia ..........................................................................................................................................................46

Narzħdzia .............................................................................................................................................................................46

E-mail ............................................................................................................................................................. 47

... cała reszta, czyli narzħdzia wykorzystujĢce WWW ........................................................................................... 47

Inne zastosowania technik internetowych ............................................................................................................................48

Zasoby istotne z punktu widzenia konsultacji społecznych ..................................................................................................50

IX. Umocowanie mechanizmów konsultacji w polskim prawie .....................................52

X. Specyfika konsultacji ze Łrodowiskiem pozarzĥdowym ............................................55

Jak dotrzeę z informacjĢ do organizacji?..............................................................................................................................55

Co wynika z badaı? Kontakty z administracjĢ publicznĢ .....................................................................................................56

Współpraca z samorzĢdem ..................................................................................................................................................56

XI. AktywnoŁě organizacji pozarzĥdowych Czy jest z kim rozmawiaě?.......................58

XI. Demokracja deliberatywna — miĪdzy demokracjĥ bezpoŁredniĥ a

przedstawicielskĥ ................................................................................................................60

XII. Załĥczniki .......................................................................................................................62

ZałĢcznik A: Przestrogi dotyczĢce organizowania konsultacji..............................................................................................62

ZałĢcznik B: Wykaz najwaŇniejszych ustaw i rozporzĢdzeı dotyczĢcych kwestii partycypacji............................................63

ZałĢcznik C: NajwaŇniejsze instytucje publiczne o charakterze partycypacyjnym ...............................................................66

ZałĢcznik D: Lista osób odpowiedzialnych za kontakty z organizacjami pozarzĢdowymi na poziomie centralnym i

regionalnym ..........................................................................................................................................................................70

ZałĢcznik E: Konsultacje społeczne w ramach rzĢdowej procedury „Ocena skutków regulacji”.........................................78

ZałĢcznik F: Przydatna literatura ..........................................................................................................................................81

WPROWADZENIE

Po co wi ħ kszy udział obywateli w rz Ģ dzeniu?

Od kilkudziesiħciu lat w wielu krajach o stabilnej i dobrze ugruntowanej demokracji zmniejsza siħ udział

obywateli w wyborach, partie polityczne tracĢ swych członków, spada zaufanie do instytucji publicznych.

TakŇe w Polsce deficyt demokratyczny przybiera niepokojĢce rozmiary — oprócz niewiary w

demokracjħ przedstawicielskĢ postħpuje odwrót od aktywnego zainteresowania sprawami wspólnymi,

ciĢgle niewielu Polaków udziela siħ publicznie czy jest wolontariuszami. Ludzie nie oczekujĢ juŇ

przywrócenia zasad dobrego rzĢdzenia od instytucji demokratycznych — aby ratowaę nadziejħ na Ňycie

w lepiej zorganizowanym paıstwie, gotowi sĢ niekiedy zgodzię siħ na ograniczanie zasad

demokratycznych.

Czy jednak moŇna mówię o kryzysie demokracji? To raczej splot wielu nowych zjawisk: oprócz

narastajĢcego „deficytu demokratycznego” coraz wiħkszym ciħŇarem sĢ socjalne obciĢŇenia finansów

publicznych, pogłħbia siħ nierównoĻę uprawnieı i obowiĢzków obywatelskich, zaĻ paıstwo, zamiast

wspieraę obywateli, wyrħcza ich, zawłaszczajĢc kolejne obszary ich aktywnoĻci. Z drugiej strony na

scenie publicznej pojawiajĢ siħ nowi aktorzy (np. organizacje pozarzĢdowe), roĻnie rola mediów w

inicjowaniu i prowadzeniu debaty publicznej (tradycyjnie było to domenĢ polityków) a nowe technologie

(Internet) ułatwiajĢ komunikowanie siħ i dostħp do informacji. RzeczywistoĻę społeczna przestaje wiħc

byę hierarchiczna, jak do tej pory, a nabiera bardziej poziomego, współzaleŇnego, sieciowego

charakteru.

Ci, którzy wierzĢ w demokracjħ jako skutecznĢ i sprawiedliwĢ metodħ organizowania ludzi w paıstwo,

na wyzwania stojĢce przed niĢ proponujĢ wiħcej demokracji — czyli wiħkszy udział (właĻnie

partycypacjħ) obywateli w rzĢdzeniu. Do tego nie wystarczĢ czħstsze wybory. Tu chodzi o nowe formy

wpływu na decyzje aparatu paıstwowego i samorzĢdowego, o bycie obywatelem nie tylko co kilka lat,

przy okazji wyborów, ale niemal na co dzieı. OczywiĻcie dobrowolnie.

Na Zachodzie istnieje wiele moŇliwoĻci wpływu (konsultowania, współdecydowania) na decyzje

publiczne, reguluje to prawo, tradycja i społeczne zwyczaje. A w Polsce? Podobnie jak to siħ zdarza w

innych dziedzinach, tak i tu mamy regulacje prawne, mamy narzħdzia, mamy odpowiednie instrumenty

— ale rzadko ich uŇywamy. Dotyczy to zwłaszcza administracji centralnej, która majĢc moŇliwoĻę

przeprowadzenia konsultacji społecznych, decyduje siħ na nie doĻę rzadko, traktuje je raczej formalnie i

niestety popełnia liczne grzechy.

Nowe tendencje w zarzĢdzaniu sprawami publicznymi (administracja obywatelska), dajĢ wiħcej

informacji i wiħkszy wpływ obywatelom i ich organizacjom na decyzje władz ich dotyczĢce. MogĢ

stosunkowo wczeĻnie jakĢĻ inicjatywħ zablokowaę lub poprzeę, mogĢ zmodyfikowaę jej kształt lub

zbudowaę koalicjħ na rzecz jej wprowadzenia. RzĢdy uzyskujĢ lepszĢ wiedzħ o problemach, potrzebach

i preferencjach społecznych oraz wiħkszĢ akceptacjħ społecznĢ dla swoich planów. W rezultacie mogĢ

nawet uzyskaę współodpowiedzialnoĻę obywateli za uzgodnione z nimi programy działaı.

Informowanie, konsultowanie i współdecydowanie to trzy róŇne formy uczestnictwa w decyzjach i nie

naleŇy ich ze sobĢ mylię. Zanim bowiem obywatele uzyskajĢ jakĢkolwiek moŇliwoĻę wpływu na decyzjħ,

muszĢ byę o niej poinformowani. Konsultowanie zaĻ jakiejĻ decyzji przez organa administracji nie

oznacza jej negocjowania – władze zbierajĢ opinie od grup, które sĢ waŇne dla udanego wdroŇenia

danej decyzji. Najwiħkszy wpływ obywatele uzyskujĢ oczywiĻcie wtedy, gdy mogĢ negocjowaę

(współdecydowaę) treĻę programu działania czy regulacji prawnej z jej twórcami.

Jakie sĢ najpowszechniejsze formy partycypacji społecznej, czyli udziału obywateli w procesie

podejmowania decyzji przez organa władzy? NajczħĻciej sĢ to: komisje i komitety doradcze, stałe lub

doraŅnie funkcjonujĢce przy urzħdach, „białe” i „zielone” ksiħgi oraz inne publicznie dostħpne

dokumenty konsultacyjne, wysłuchania opinii publicznej, otwarte spotkania dyskusyjne ze

społecznoĻciami lokalnymi lub grupami branŇowo-zawodowymi, doradcze rady obywatelskie, procedury

skargowe, wiele form „tele- lub e-demokracji” czy wreszcie referenda.

Partycypacja społeczna jest w Polsce dopiero na poczĢtku swej drogi rozwoju. W Unii Europejskiej,

gdzie praktykuje siħ jĢ od lat dziewiħędziesiĢtych, jest obecna zarówno na poziomie instytucji unijnych,

jak i róŇnorodnych rozwiĢzaı narodowych. Dla Polski najbardziej inspirujĢce i zarazem zobowiĢzujĢce

sĢ te zasady i standardy, które regulujĢ udział obywateli w podejmowaniu decyzji na poziomie władz

UE, bo przecieŇ jeĻli jest to moŇliwe w Komisji Europejskiej, to dlaczego nie na przykład w polskim

Ministerstwie Infrastruktury?

Udział obywateli w stanowieniu prawa i podejmowaniu decyzji moŇe byę dla administracji dobrowolny

lub obowiĢzkowy (za pominiħcie tego etapu groŇĢ jej sankcje). W Polsce — oprócz Konstytucji —

zachħcajĢ (lub zobowiĢzujĢ) do tego liczne ustawy i akty prawne niŇszej rangi, a zwłaszcza przyjħte

przez rzĢd „Zasady dialogu społecznego”. Jednak partycypacja społeczna, czy w szczególnoĻci

konsultacje, nie sĢ zarezerwowane tylko dla programów na poziomie administracji centralnej; równieŇ

samorzĢdy terytorialne mogĢ przeprowadzaę konsultacje społeczne na podstawie ustaw i uchwał rad

odpowiedniego szczebla. Najpowszechniejsze sĢ konsultacje prowadzone w 16 wojewódzkich

komisjach dialogu społecznego, gdzie spotykajĢ siħ pracodawcy i zwiĢzki zawodowe, rozwiĢzujĢc

problemy takŇe na drodze negocjacji i zawierania porozumieı.

Organizacje pozarzĢdowe mogĢ wykorzystywaę uprawnienia płynĢce z ustawy o organizacjach poŇytku

publicznego i o wolontariacie, aby wpływaę na politykħ i plany organów administracji publicznej. W

sumie w Polsce istnieje około 100 róŇnych ciał doradczo-konsultacyjnych, gdzie najrozmaitsze

organizacje otrzymujĢ informacje o planach administracji i opiniujĢ projekty nowych uregulowaı.

Oprócz zachħt istniejĢ teŇ niestety bariery, które na dłuŇszĢ metħ mogĢ byę pokonane nie przez kolejne

akty prawne, lecz przez praktykħ i doĻwiadczenie. Z pewnoĻciĢ debata nad Narodowym Planem

Rozwoju na lata 2007-2013 dostarczyła bogatych doĻwiadczeı zarówno urzħdnikom, jak i partnerom

społecznym.

Istota konsultacji polega na zebraniu przez autorów jakiejĻ regulacji opinii od moŇliwie szerokiego i

reprezentatywnego audytorium a nastħpnie podjħcie decyzji o ich uwzglħdnieniu lub nie. Aby rozwiaę

wĢtpliwoĻci, co moŇna nazwaę konsultacjami, a co nie, proponujemy prostĢ klasyfikacjħ —

dziewiħciostopniowĢ „drabinħ partycypacji społecznej” od jednostronnego ogłaszania decyzji przez

władzħ do zatwierdzania rozwiĢzaı problemów oddelegowanych partnerom społecznym.

Kiedy konsultacje osiĢgajĢ swój cel? Przede wszystkim wtedy, gdy sĢ proaktywnie prowadzone w

dobrej wierze, gdy zachowana jest zasada reprezentatywnoĻci i równoĻci partnerów, gdy sĢ rzetelne,

przejrzyste i otwarte.

Czy organizujĢc konsultacje jest siħ czego obawiaę? Oprócz niewĢtpliwych blasków sĢ niestety i cienie.

MoŇna zamiast konsultacji społecznych natrafię na zorganizowanĢ akcjħ lobbyingowĢ jakiejĻ grupy

interesów. Konsultacje mogĢ zostaę zawłaszczone przez samozwaıczych reprezentantów jakiegoĻ

Ļrodowiska, albo mogĢ utknĢę w martwym punkcie z powodu chaosu i niekompetencji po stronie

partnerów społecznych.

Maciej Taıski

Długosz D., Wygnański J. J. - Obywatele współdecydują. Przewodnik po partycypacji społecznej (2005).pdf

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: