ANALIZA FINANSOWA BUDŻETU GMINY.pdf

182

STOWARZYSZENIE EKONOMISTÓW ROLNICTWA I AGROBIZNESU

Roczniki Naukowe l tom VIII l zeszyt 4

Artur J. Ko¿uch

Akademia Rolnicza w Krakowie

ANALIZA FINANSOWA BUD¯ETU GMINY JAKO NARZÊDZIE

OCENY EFEKTYWNOCI GOSPODAROWANIA RODKAMI

FINANSOWYMI

FINANCIAL ANALYSIS OF COMMUNES BUDGET

AS AN INSTRUMENT OF EFFICIENCYS ESTIMATE OF FINANCIAL

SOURCES MANAGEMENT

S³owa kluczowe: bud¿et, jednostka samorz¹du terytorialnego, analiza finansowa

Key words: budget, unit of local government, financial analysis

Synopsis. Artyku³ stanowi próbê przedstawienia znaczenia analizy finansowej w dzia³alnoci jednostek samorz¹-

du terytorialnego. Wykorzystanie tej metody badawczej oraz odpowiednich wskaników przyczynia siê do bar-

dziej efektywnego wykorzystania uzyskiwanych dochodów, poprawy wiarygodnoci partnerskiej i kredytowej

oraz zapewnienia krótko- i d³ugookresowej p³ynnoci finansowej. Prowadzi to w efekcie do racjonalizacji we

wszystkich aspektach dzia³añ s³u¿¹cych zachowaniu swojej pozycji i dalszego rozwoju organizacji.

Wstêp

Wspó³czesnym finansom samorz¹dowym nale¿y przypisaæ istotn¹ rolê w zaspakajaniu potrzeb

wspólnot lokalnych i regionalnych, a najwiêksze znaczenie dla zarz¹du jednostki samorz¹du tery-

torialnego powinna mieæ minimalizacja marnotrawienia publicznych rodków finansowych prze-

znaczonych na wykonywanie zadañ [Jastrzêbska 2001]. Z tego te¿ powodu, zasadne jest poznanie

zjawisk finansowych, procesów i problemów zwi¹zanych z gospodarowaniem zasobami finanso-

wymi, ich ocena oraz poprawna interpretacja uzyskanych wyników.

Narzêdziem, które mo¿na wykorzystaæ dla zapewnienia kontroli, a jednoczenie te¿, które po-

zwoli wkroczyæ w funkcjê planowania jest analiza. Jej wyniki stanowi¹ podstawê do weryfikacji

s³usznoci decyzji podjêtych w przesz³oci oraz ustalenia punktu wyjcia zamierzeñ bie¿¹cych i

przysz³ociowych.

Celem niniejszego opracowania jest wskazanie znaczenia i sposobu wykorzystania analizy

finansowej dla oceny kondycji finansowej gminy. Ograniczenia zwi¹zane z objêtoci¹ publikacji

spowodowa³y, ¿e w analizie gminy wykorzystano tylko wybrane wielkoci i wskaniki.

Analiza finansowa bud¿etu gminy

Analiza finansowa bud¿etu gminy jest instrumentem pozwalaj¹cym na poznanie i ocenê prze-

biegu wielu procesów i zjawisk finansowych zachodz¹cych w JST. Do jej zadañ zalicza siê w

szczególnoci: informowanie o strukturze dochodów w przekroju róde³, kontrolê bie¿¹cej p³ynno-

ci finansowej, kontrolê równowagi finansowej oraz ocenê efektywnoci wykorzystania rodków

bud¿etowych [Roman 2001]. Jest ona przeprowadzana w trzech fazach: I analiza pionowa bud¿e-

tu, II analiza pozioma bud¿etu, III analiza wskanikowa bud¿etu.

A. J. Ko¿uch

Analiza finansowa bud¿etu gminy jako narzêdzie oceny efektywnoci gospodarowania ...

183

Za wskaniki istotne z punktu widzenia oceny sytuacji finansowej jednostek samorz¹du teryto-

rialnego uznaæ nale¿y wskaniki [Rudzka-Lorentz, Sierak 2005]:

–

struktury dochodów i wydatków liczone jako udzia³ poszczególnych róde³ dochodów (w

tym dotacji celowych i subwencji ogólnej) w dochodach ogó³em oraz grup wydatków w wydat-

kach ogó³em; przedmiotem ich oceny jest struktura i stabilnoæ wp³ywów i wydatków czasie, a

wyniki prowadzonej analizy pozwalaj¹ dokonaæ oceny prognoz finansowych,

–

dynamiki dochodów i wydatków ogó³em obrazuj¹ce ich zmiany w czasie. Uzyskane wyniki

pozwalaj¹ oceniæ tendencje w gospodarce finansowej oraz stopieñ stabilnoci poszczegól-

nych grup dochodów i wydatków, co jest istotne w strategicznym modelu zarz¹dzania.

Analiza zdolnoci kredytowej jednostki samorz¹du terytorialnego

Poziom zad³u¿enia JST podlega ograniczeniom prawnym (art. 113 i 114 ustawy o finansach

publicznych) i ekonomicznym (zachowanie p³ynnoci finansowej i zdolnoci kredytowej jednost-

ki). Dokonywanie wydatków publicznych, które nie maj¹ pokrycia w dochodach bud¿etowych

powoduje koniecznoæ zaci¹gania zobowi¹zañ przez jednostki samorz¹du terytorialnego. Brak

mo¿liwoci ich sp³aty kreuje d³ug publiczny.

Stopieñ zad³u¿enia jednostki samorz¹du terytorialnego mo¿na okreliæ przez relacjê zobowi¹-

zañ ogó³em (ZO) do dochodów bud¿etowych ogó³em (DB). Wielkoæ wskanika zad³u¿enia ogól-

nego dla jednostek samorz¹du terytorialnego nie mo¿e przekroczyæ 60%. Drugim wskanikiem oce-

ny stopnia zad³u¿enia bud¿etu JST d³ugiem jest wskanik sp³aty zad³u¿enia relacja ³¹cznej kwoty

wydatków na obs³ugê d³ugu w danym roku bud¿etowym (SZ) do dochodów bud¿etowych ogó³em

(DB). Odnosi siê do danego roku bud¿etowego, a ograniczenia prawne nie pozwalaj¹, by jego wartoæ

przekroczy³a 0,15 (jeli udzia³ pañstwowego d³ugu publicznego w produkcie krajowym brutto przekro-

czy 55%, to ³¹czna kwota obs³ugi d³ugu nie mo¿e przekroczyæ 0,12).

Istotnym zagadnieniem jest te¿ faktyczna zdolnoæ jednostki do obs³ugi zad³u¿enia oraz mo¿li-

woci absorpcji d³ugu. Zdolnoæ do obs³ugi zad³u¿enia bêdzie determinowana przez mo¿liwoci

wygospodarowania wolnych rodków (WS), które mog¹ byæ skierowane na obs³ugê zad³u¿enia.

Wskaniki pokrycia obs³ugi d³ugu obliczane s¹ wed³ug nastêpuj¹cych relacji: (1) iloraz wolnych

rodków (WS) i kosztów obs³ugi d³ugu (KOB) lub (2) iloraz WS i KOB powiêkszonych o wielkoæ

d³ugu podlegaj¹cego sp³acie w danym roku bud¿etowym (D).

Wskanikiem umo¿liwiaj¹cym porównywanie zad³u¿enia JST jest wskanik wielkoci zad³u¿e-

nia na 1 mieszkañca. Stanowi on iloraz zobowi¹zañ ogó³em (ZO) i liczby mieszkañców danej jed-

nostki. Taka konstrukcja powoduje, ¿e nie powinien on podlegaæ szybkim zmianom, zw³aszcza w

krótkim okresie czasu.

Analiza samodzielnoci finansowej

Samodzielnoæ finansowa gmin oznacza przyznanie prawa do samodzielnego prowadzenia go-

spodarki finansowej w nastêpuj¹cych sferach [Glumiñska-Pawlic 2002]: gromadzenia dochodów,

pozyskiwania przychodów zwrotnych, dokonywania wydatków, tworzenia i wykonywania bud¿e-

tu. Wynika st¹d, ¿e o samodzielnoci finansowej gmin decyduj¹ nastêpuj¹ce czynniki: wielkoæ

zasobów pieniê¿nych przekazanych do samodzielnej dyspozycji gminy, zakres swobody w kszta³-

towaniu dochodów, zakres swobody w wydatkowaniu rodków, zakres swobody w organizacji

bud¿etów, planowaniu bud¿etowym oraz wykonywaniu bud¿etów.

Analizy samodzielnoci finansowej z punktu widzenia mo¿liwoci kreowania dochodów w³a-

snych mo¿na dokonaæ w oparciu o wskanik samodzielnoci finansowej dochodowej (WSD),

który okrela siê relacj¹ dochodów w³asnych z wy³¹czeniem udzia³ów w podatkach stanowi¹cych

dochody bud¿etu pañstwa (DW) do dochodów bud¿etowych ogó³em (DB).

Wskanik ten informuje o stopniu w³adztwa danej jednostki samorz¹du terytorialnego w zakre-

sie mo¿liwoci i kierunków kreowania i generowania dochodów w³asnych, na które ma ona pe³ny

wp³yw. Im ni¿szy wskanik, tym wiêksze uzale¿nienie jednostki samorz¹du terytorialnego od sytu-

acji bud¿etu pañstwa, koniunktury gospodarczej, poziomu bezrobocia [Dylewski i in. 2004].

Pomiar samodzielnoci wydatkowej jest zwi¹zany z okreleniem stopnia swobody rozdyspo-

nowania dochodów, czyli z faktycznym dokonywaniem wydatków na cele zwi¹zane z wykonywa-

184

A. J. Ko¿uch

niem zadañ przez samorz¹d. Pomiaru samodzielnoci wydatkowej mo¿na dokonaæ za pomoc¹ obli-

czanego dwustopniowo wskanika samodzielnoci finansowej (WSF), który oblicza siê jako: (1)

procentowy udzia³ sumy dochodów w³asnych (DW) i udzia³ów w podatkach stanowi¹cych do-

chód bud¿etu pañstwa (DU) w dochodach bud¿etowych (DB) i (2) jako procentowy udzia³ ³¹cznej

wartoci DW, DU i subwencji ogólnej (SO) w DB.

Wskanik samodzielnoci wydatkowej pierwszego stopnia informuje w jakim stopniu dana

jednostka samorz¹du terytorialnego w pe³ni i bez ograniczeñ decyduje o przeznaczeniu dochodów

w³asnych z uwzglêdnieniem udzia³ów w podatkach stanowi¹cych dochód bud¿etu pañstwa. Nato-

miast wskanik samodzielnoci finansowej wydatkowej drugiego stopnia uwzglêdnia mo¿liwoæ

wydatkowania wszystkich tych rodków, co do których dana jednostka samorz¹du terytorialnego

posiada pe³n¹ nieograniczon¹ swobodê decyzyjn¹.

Nie bez znaczenia dla samodzielnoci finansowej gmin jest zachowanie p³ynnoci finansowej.

Jej analiza mo¿e byæ przeprowadzana w ujêciu kasowym i memoria³owym. W ujêciu kasowym,

p³ynnoæ finansowa w JST mierzona jest za pomoc¹ wskanika (WPF), który stanowi relacjê sumy

zrealizowanych dochodów (ZDB) i przychodów (ZDP) bud¿etowych do ³¹cznej wielkoci zrealizo-

wanych wydatków (ZWB) i rozchodów (ZRB) bud¿etowych, powiêkszonych o zobowi¹zania wy-

magalne (ZW).

Sytuacja finansowa wybranej gminy wiejskiej powiatu krakowskiego

Badaniami objêto jedn¹ z gmin wiejskich powiatu krakowskiego gminê Liszki. Jest to gmina

po³o¿ona w po³udniowo-zachodniej czêci powiatu. Zajmuje powierzchniê ok. 72 km 2 . W jej sk³ad

wchodzi 14 so³ectw zamieszkiwanych ³¹cznie przez ok. 15,2 tys. mieszkañców. Gmina ma charakter

podmiejski (po³o¿ona w bezporednim s¹siedztwie Krakowa). Przez jej obszar przebiega autostrada

A-4 wraz obwodnic¹ wokó³ Krakowa oraz droga nr 780 do Owiêcimia i dalej w kierunku Katowic.

W bliskim s¹siedztwie po³o¿ony jest port lotniczy Balice.

Wskazane czynniki powoduj¹, ¿e gmina Liszki posiada jedne z najlepszych w Ma³opolsce

warunki rozwoju spo³eczno-gospodarczego, które uzupe³niane s¹ przez turystyczne walory akwe-

nów powyrobiskowych.

[

Analiza struktury dochodów gminy Liszki wskazuje, ¿e kwota dochodów ogó³em wzros³a w

2003 (wsk. dynamiki: 107,3), a w 2004 roku wróci³a do poziomu z 2002 roku. Wzrost ten by³ spowo-

dowany nie spotykanym póniej wysokim (6,7%) udzia³em rodków na dofinansowanie zadañ

w³asnych pozyskanych z innych róde³. Rok, w którym gmina pozyska³a rodki zewnêtrzne na

sfinansowanie dzia³alnoci inwestycyjnej, nale¿y uznaæ za korzystny z punktu widzenia efektyw-

noci i jakoci pracy urzêdu gminy.

W 2004 roku zaobserwowano rów-

nie¿ znaczne ograniczenie udzia³u sub-

wencji ogólnej, dla której wskanik dy-

namiki osi¹gn¹³ wartoæ 90,2%. Zmiana

ta znalaz³a swoje odbicie w strukturze

wydatków jednostki, gdzie du¿emu ob-

ni¿eniu uleg³y wydatki na ochronê

zdrowia oraz na transport i ³¹cznoæ

(wskanik dynamiki odpowiednio: 32,7

i 78,1%). Na niezmienionym poziomie

odnotowano wydatki na owiatê i wy-

Analiza finansowa bud¿etu gminy jako narzêdzie oceny efektywnoci gospodarowania ...

185

chowanie (wskanik dynamiki 101,0%). Obni¿ki w tych dziedzinach wskazuj¹ na znaczne obni¿enie

poziomu realizowanych us³ug spo³ecznych.

Spadek wartoci subwencji ogólnej oraz rodków na dofinansowanie zadañ w³asnych pozyska-

nych z innych róde³ zosta³ wyrównany wzrostem dochodów w³asnych gminy i dotacji (wskaniki

dynamiki wynosi³y odpowiednio: 127,9 i 127,6%). Wysoki wzrost zanotowano w dochodach z tytu³u

podatku od rodków transportu (wskanik dynamiki: 147,8%). Wydaje siê, ¿e zmiana ta zosta³a rów-

nie¿ spowodowana podwy¿szeniem stawek podatkowych, co mo¿e spowodowaæ odp³yw prowadz¹-

cych dzia³alnoæ gospodarcz¹ w tym zakresie do innych oferuj¹cych korzystniejsze warunki funk-

cjonowania JST. Pewnym usprawiedliwieniem mo¿e byæ jednak fakt dotychczasowej polityki gminy,

która dla ci¹gniêcia przedsiêbiorców stosowa³a, we wczeniejszym okresie, niskie stawki podatko-

we. Spowodowa³o to rozwój przedsiêbiorczoci w gminie, a w efekcie poprawi³o wp³ywy z tytu³u

udzia³ów w podatkach stanowi¹cych dochody bud¿etu pañstwa (wskanik dynamiki: 118,3%).

Wspomniane ju¿, pozyskanie rodków zewnêtrznych, spowodowa³o zwiêkszenie mo¿liwoci

inwestycyjnych gminy w 2003 roku. Analiza inwestycyjnych wydatków maj¹tkowych wskazuje, ¿e

ca³oæ tych rodków przeznaczono na inwestycje. Za negatywne zachowanie bêd¹ce efektem

pozyskania rodków z zewn¹trz, nale¿y uznaæ zwiêkszenie w 2003 roku wydatków jednostek bu-

d¿etowych na wynagrodzenia (wskanik dynamiki: 112,7%).

Ocena dzia³alnoci gmin wymaga równie¿ odniesienia do ich samodzielnoci finansowej. Daje

ono prawo do podejmowania decyzji w zakresie wykorzystywanych róde³ dochodów i przycho-

dów zwrotnych, a tak¿e sposobu ich wydatkowania.

Wartoci wskaników zawartych w tabeli 3 wskazuj¹ jed-

noznacznie, ¿e w poszczególnych latach wzrasta niezale¿-

noæ dochodowa badanej gminy. Wskazuje to na zmniejsza-

nie siê poziomu uzale¿nienia od sytuacji finansowej bud¿etu

pañstwa, koniunktury gospodarczej i poziomu bezrobocia.

Powinno to równie¿ budziæ wiêksz¹ chêæ w³adz gminnych

do prowadzenia inwestycji zwi¹zanych z popraw¹ wyposa-

¿enia infrastrukturalnego gminy.

Zmiany wartoci wskanika samodzielnoci wydatkowej

pierwszego stopnia pokazuj¹, ¿e w badanym okresie wzros³a te¿ mo¿liwoæ pe³nego decydowania

o przeznaczeniu dochodów w³asnych (³¹cznie z udzia³ami w podatkach stanowi¹cych dochód

bud¿etu pañstwa). Nieznacznie spad³a natomiast mo¿liwoæ wydatkowania wszystkich tych rod-

ków, co do których dana jednostka samorz¹du terytorialnego posiada pe³n¹ nieograniczon¹ swobo-

dê decyzyjn¹.

Prowadzone rozwa¿ania dotycz¹ce samodzielnoci dochodowej i finansowej gminy trac¹ jed-

nak swoje znaczenie na skutek niekorzystnych relacji dochodów do wydatków, która w analizowa-

nym okresie wynosi³a odpowiednio: 0,96; 0,88 i 0,99. Wskazuje ona na wzrost zad³u¿enia badanej

jednostki, który w póniejszych latach ograniczy zarówno mo¿liwoci inwestycyjne, jak i mo¿li-

woæ samodzielnego decydowania o przeznaczaniu dochodów.

W 1

W 2

Podsumowanie

Bud¿et gminy nale¿y traktowaæ jako najwa¿niejszy instrument zarz¹dzania finansami gminy.

Jego celem jest realizacja zadañ publicznych i spo³ecznych oraz zapewnienie zrównowa¿onego

rozwoju, odpowiednie sporz¹dzenie planów pozwala na spe³nienie funkcji planowania, monitorin-

gu oraz kontroli operacji finansowych [Owsiak 2002]. Analiza danych zawartych w bud¿ecie gminy

stanowi podstawê racjonalizacji wykorzystania ograniczonych zasobów, co jest szczególnie wa¿-

ne w przypadku dzia³añ JST, gdzie wymagane jest d¹¿enie do ci¹g³ej poprawy efektywnoci dla

coraz lepszego zaspokajania potrzeb spo³ecznych oraz kszta³towania rozwoju.

Bud¿et nie jest wiêc tylko aktem normatywnym, ale stanowi instrument efektywnego zarz¹dza-

nia finansami gminy. Jest to mo¿liwe, gdy s¹ wykorzystywane odpowiednie metody oceny jego

realizacji, do których zaliczyæ nale¿y w szczególnoci analizê finansow¹.

186

A. J. Ko¿uch

Literatura

Dylewski M., Filipiak B., Gorza³czyñska-Koczkodaj M. 2004: Analiza finansowa w jednostkach samorz¹du

terytorialnego. Municipium S.A., Warszawa.

Glumiñska-Pawlic J. 2002: Bud¿et jednostki samorz¹du terytorialnego. Zachodnie Centrum Organizacji,

Zielona Góra.

Jastrzêbska M. 2001: Sytuacja finansowa jednostek samorz¹du terytorialnego. Samorz¹d Terytorialny 11.

Owsiak S. 2002: Bud¿et w³adz lokalnych narzêdzie zarz¹dzania. PWE, Warszawa.

Roman P. 2001: Analiza finansowa bud¿etu samorz¹du terytorialnego. Samorz¹d Terytorialny 6.

Rudzka-Lorentz C., Sierak J. 2005: Zarz¹dzanie finansami jednostek samorz¹du terytorialnego. [W:] Zalew-

ski A. (red.) Nowe zarz¹dzanie publiczne w polskim samorz¹dzie terytorialnym. SGH, Warszawa.

Summary

Perform of budget should be supported by different activities aimed at improving the effectiveness of public

means management, which as various types of incomes are allocated or financing the activities of these organi-

zational units. Financial analysis of budgets should be considered one of more important instruments aimed at

identification and estimation of a number of financial processes and phenomena occurring in local self-

government units. It should support decision making process and in result lead to reduce the number of wrong

decisions facilitating the response to occurring changes.

The analysis of municipalities financial independence, which means full control over possibilities and

directions of creating and generating independent incomes, is an important aspect of municipality activities

assessment. The studied have demonstrated considerable limitations concerning the local self-government units

decisions about their own income allocation. This is due to the fact that a great number of duties and competen-

cies were passed over by the organs of state administration but at the same time the means for their financing were

reduced.

Adres do korespondencji:

dr Artur J. Ko¿uch

Akademia Rolnicza im. Hugona Ko³³¹taja

Katedra Ekonomiki i Organizacji Rolnictwa

Al. Mickiewicza 21

31-120 Kraków

tel. ( 0 12) 662 43 54

e-mail: ajkozuch@interia.pl

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: