Teoria politycznej kontroli biurokracji(1).doc

Teoria politycznej kontroli biurokracji

Pytanie podstawowe:

Czy biurokracja jest podporządkowana prawu (ustawodawcy / pochodzącym z wyboru organom władzy wykonawczej)?

(I założenie)Odpowiedź na to pytanie wymaga akceptacji jakiejś formy dychotomii polityka-administracja, a przynajmniej przyjęcia fundamentalnego założenia istnienia znaczącej dystynkcji pomiędzy zjawiskami politycznym i administracyjnym w ustroju demokratycznym.

Dychotomia polityka-administracja sięga początków współczesnej administracji. W formacyjnym okresie Stanów Zjednoczonych dychotomia ta znajdowała wyraz w rozdziale władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej. Zwolennikami siły tych władz byli odpowiednio:

Thomas Jefferson (1743-1826)

Alexander Hamilton (1755-1804)

Najbardziej formalną wersję dychotomii polityka-administracja zaproponował Woodrow Wilson (1856-1924) w opublikowanej w 1887 roku pracy The Study of Public Administration, w której twierdził, że polityka nie powinna wnikać w administrację, a administracja nie po-winna wkraczać w politykę.

Równie stanowcze stanowisko odnośnie do relacji miedzy polityką i administracją zajął Frank J. Goodnow w pracy Politics and Administration. A Study in Government, New York 1900.

Dychotomia polityka-administracja była szeroko akceptowana w amerykańskiej nauce administracji aż do połowy XX wieku, kiedy to zakwestionowali ją:

c          Dwight Waldo, The Administrative State. A Study of the Political Theory of American Public Administration, New York 1948

c          Herbert A. Simon, Administrative Behavior. A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization, New York 1947

W konsekwencji w latach 50., 60. i 70. XX wieku przyjmowano, że dychotomia polityka-administracja nie istnieje. Później jednak w latach 80. XX wieku pojawiła się ponownie i stanowi dobrze utrwalony element teorii politycznej kontroli biurokracji.

Drugie założenie, na którym oparta jest teoria politycznej kontroli biurokracji:

W ustroju demokratycznym pochodzące z wyborów organy prawodawcze i organy wykonawcze (w USA prezydent, gubernatorzy i burmistrzowie) powinny kontrolować (kontrolować w amerykańskim rozumieniu) decyzje i działania mianowanych urzędników (głównie wchodzących w skład służby cywilnej).

Formy i charakter politycznej kontroli biurokracji są od dawna przedmiotem sporu w amerykańskiej politologii. Dzisiaj spór ten znajduje klarowny wyraz w pracach:

c          Theodore J. Lowi, The End of Liberalism, New York 1979.

Zdaniem Autora niezbędna jest demokracja prawna (juridical demo-cracy), w której przepisy i reguły są tak dokładne i ograniczające, że pozbawiają biurokrację swobody w wykonywaniu prawa.

c          Charles T. Goodsell, The Case for Bureaucracy. A Pu-blic Administration Polemic, New Jersey 1983.

Zdaniem Autora znaczne uznanie biurokratyczne jest niezbędne dla uzyskania skutecznego i ludzkiego wykonania prawa.

Idealny typ dychotomii

Różnica pomiędzy polityką i administracją w najprostszym klasycznym ujęciu W. Wilsona i F. J. Goodnowa wygląda następująco:

Realny typ „dychotomii”

Ponieważ biurokraci są często zaangażowani w kształtowanie polityki, a politycy czy funkcjonariusze pochodzący z wyboru angażują się w administrację, zamiast o dychotomii można mówić o kontinuum polityka-administracja.

Przykład dychotomii w amerykańskim samorządzie terytorialnym

Z ustaleń J.H. Svary wynika, że istnieją cztery modele stosunków pomiędzy pochodzącą z wyborów radą i zawodowym menedżerem:

Dychotomia polityka-administracja

Wkraczanie w politykę (przez biurokrację)

Wnikanie w administrację (przez polityków)

Model współrówności

Model ten obrazuje założenia nowego publicznego zarządzania i twierdzenie Charlesa T. Goodsella, że administracja publiczna ma polityczną legitymację i etyczny obowiązek ochrony interesów osób niedostatecznie reprezentowanych, działania jako „agent” obywateli i administrowania sprawami miasta zgodnie z prawem, wskazówkami rady i biurokratycznymi standardami efektywności i sprawiedliwości.

Chcąc dokładniej pokazać stosunki pomiędzy polityką i administracją J.H. Svara zaproponował jeszcze model składający się z czterech funkcji czy obszarów rządzenia: misja, polityka, administracja i zarządzanie.

Przypadek silnego menedżera nazwał modelem korporacyjnym Przypadek przeciwstawny to model z dominacją rady. Dwa pozostałe przypadki to model aktywnej, ale niekonsekwentnej rady oraz model pata pomiędzy asertywnym menedżerem i równie asertywną radą.

u          Teorie przechwycenia

Teorie przechwycenia biurokracji (administracji) odnoszą się przede wszystkim do niezależnych organów regulacyjnych i procesu regulacji

Jest rzeczą interesującą, że sugerują one, iż kontrola polityczna biurokracji nie jest niewystarczająca, lecz nadmierna.

Społeczna skuteczność regulacji (oceniana ze społecznego punktu widzenia treść regulacji) zależy od tego, jak jest postrzegany rozkład kosztów i korzyści projektowanej regulacji, co prowadzi do mobilizacji i aktywności w procesie regulacji całego społeczeństwa lub tylko poszczególnych grup i jednostek.

James Q. Wilson wyróżnił w tym zakresie cztery możliwe polityki regulacji:

•         polityka większości

•         polityka grupy interesu

•         polityka klienta

•         polityka przedsiębiorczego społecznika

Polityka większości

Polityki takiej można oczekiwać, kiedy korzyści i koszty regulacji są rozłożone bardzo szeroko: kiedy wszyscy lub większość spodziewa się skorzystać lub też kiedy wszyscy lub większość spodziewa się ponieść koszty.

Sytuacja niemożności uniknięcia kosztów lub przechwycenia korzyści powoduje, że grupy interesu nie widzą sensu angażowania się w proces regulacji, co sprzyja orientacji większościowej.

Polityka grupy interesu

Polityki takiej można oczekiwać, kiedy zarówno korzyści, jak i koszty regulacji są skoncentrowane. Jest tak, kiedy projektowana regulacja przyniesie korzyść stosunkowo niewielkiej grupie kosztem innej również nie-wielkiej grupy.

              W takiej sytuacji każda ze stron ma silny motyw do zorganizowania się i wywarcia wpływu na treść regulacji. Społeczeństwo z kolei, nawet jeżeli sympatyzuje raczej z jedną niż z drugą stroną, nie będąc bezpośrednio dotknięte takim czy innym rozwiązaniem, albo w ogóle nie angażuje się w proces regulacji, albo czyni to z dystansem.

Polityka klienta (client politics)

              Polityki takiej można oczekiwać, kiedy korzyści są skoncentrowane, a koszty rozłożone szeroko. Jeżeli regulacja może przynieść korzyść niewielkiej dobrze zorganizowanej grupie, jest ona silnie motywowana do wywarcia wpływu na treść regulacji. Z kolei, ponieważ koszty jednostkowe regulacji są bardzo niskie, społeczeństwo nie organizuje się w celu podjęcia kontrdziałania, a nawet nie przejawia większego zainteresowania projektowaną regulacją (być może nawet w ogóle o niej nie wie).

              Polityka klientelizmu powoduje przyjęcie rozwiązań regulacyjnych prowadzących do rynku, na którym jedna (lub kilka) firma ma pozycję dominującą.

Polityka przedsiębiorczego społecznika (entrepreneurial politics)

              Polityki takiej można oczekiwać, kiedy korzyść odniesie społeczeństwo czy większość kosztem niewielkiej grupy (niewielkiego segmentu rynku).

              Przykładem takiej polityki są regulacje służące ochronie czystości powietrza czy produkcji bardziej bezpiecznych samochodów. Ponieważ dotykają one określone segmenty rynku, można by spodziewać się z ich strony energicznych działań uniemożliwiających przyjęcie określonych regulacji. A ponieważ jednocześnie bodźce oddziałujące na tych, którzy odniosą korzyść (być może niewielką) są relatywnie dużo słabsze od bodźców wpływających na tych, którzy poniosą koszty, może w ogóle dziwić, że dochodzi do przyjęcia regulacji przynoszącej korzyść społeczeństwu.

Otóż dzieje się tak wówczas, kiedy zdecydowane działania podejmuje przedsiębiorcza osoba, która potrafi:

              - zmobilizować opinię publiczną (ujawniając na przykład jakieś skandaliczne praktyki)

              - zepchnąć przeciwników regulacji do defensywy (oskarżając ich o przyczynianie się do degradacji środowiska czy śmierci kierowców)

              - odnieść projektowaną regulację do powszechnie akceptowanych wartości (czyste powietrze, bezpieczeństwo)

              Osoba taka działa za społeczeństwo i w jego imieniu, jednak w konkretnym przypadku zaangażowanie społeczeństwa jest nieznaczne i sprowadza się do ogólnego apelu czy oczekiwania, aby z pewnym problemem coś zrobić. Stąd dla skuteczności działania takiej osoby bardzo istotne jest zdobycie poparcia ze strony opiniotwórczych osób trzecich, które nie mają żadnych własnych interesów w projektowanej regulacji.

W Stanach Zjednoczonych sztandarowym przykładem przedsiębiorczego społecznika jest Ralph Nader (ur. 1934), który swoją energiczną działalnością istotnie przyczynił się do przyjęcia w 1966 r. ustawy wymuszającej produkcję bardziej bezpiecznych samochodów.

              Innym znanym przykładem przedsiębiorczej osoby działającej w interesie publicznym jest Harvey W. Wiley (1844-1930), który na początku XX wieku zmobilizował amerykańską opinię publiczną na rzecz przy-jęcia ustawy regulującej rynki żywności i lekarstw.             

u          Teorie responsywności wobec klienta / teorie przechwycenia przez klientów

Zgodnie z tymi teoriami biurokraci na najniższych szczeblach bezpośrednio świadczący usługi publiczne postrzegają się przede wszystkim jako profesjonaliści służący klientom, a nie jako urzędnicy służący swoim politycznym panom. Stąd można powiedzieć, że zostali oni przechwyceni przez swoich klientów. Klasyczną pracą jest tutaj:

...