8) Art. 118 nowej Konstytucji jest pierwszym z jej przepisów, wprost poświęconym trybowi ustawodawczemu. Reguluje on zagadnienie inicjatywy ustawodawczej, stanowiąc, iż "inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi i Radzie Ministrów" (ust. 1). W tym zakresie podmiotowym nie zaszły więc zmiany, w porównaniu z wcześniejszymi unormowaniami Małej Konstytucji z 1992 r. Dużą natomiast zmianę zawiera art. 118 ust. 2 w stwierdzeniu, że "inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu"; tryb postępowania w tej sprawie określić ma ustawa. Wprowadzenie tzw. inicjatywy ludowej - wzorem niektórych innych państw - analizowane i postulowane było w polskiej doktrynie prawnoustrojowej od wielu lat,9) jednak dopiero Konstytucja z 1997 r. zrealizowała ten postulat po raz pierwszy. Zgodnie z utrwaloną od dawna praktyką i doktryną formuła konstytucyjna (a zawiera ją też art. 29 ust. 1 Regulaminu Sejmu), iż "inicjatywa ustawodawcza przysługuje" utożsamiona jest z pojęciem "prawa inicjatywy ustawodawczej", rozumianym jako prawo przedkładania Sejmowi projektu ustawy z takim skutkiem prawnym, że organ ten obowiązany jest projekt rozpatrzyć w przewidzianej ku temu procedurze. Czynność "przedłożenia Sejmowi projektu ustawy" tożsama jest z wykonaniem przysługującej podmiotowi inicjatywy ustawodawczej, co pośrednio wynikałoby z brzmienia art. 118 ust. 3 Konstytucji. Nie jest więc inicjatywą ustawodawczą stosowanie różnych form inspirowania wydania ustawy, np. poprzez apele, skargi na ustawodawstwo, oddziaływania polityczne.Konstytucyjne wyliczenie podmiotów, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza, ma charakter wyczerpujący. Podmioty te mogą przedkładać projekty osobno, ale mogą też przedłożyć projekt wspólnie. Prezydenckie prawo inicjatywy ustawodawczej jest kompetencją przyznaną temu organowi dopiero po jego przywróceniu w 1989 r.; nie przysługiwało Prezydentowi w okresie międzywojennym i jak na rozwiązania przyjmowane we współczesnych państwach jest dość nietypowe. Zgodnie z art. 144 ust. 3 pkt 4 Konstytucji prezydencka inicjatywa ustawodawcza nie wymaga kontrasygnaty ze strony Prezesa Rady Ministrów. Inicjatywa ustawodawcza Senatu jest kompetencją całego organu, nie zaś uprawnieniem indywidualnym senatora lub ich grupy. Także uprawnieniem kolegialnym całego organu jest inicjatywa ustawodawcza przysługująca Radzie Ministrów. Rządowe prawo inicjatywy ma dawny rodowód i jest - poza klasycznym systemem prezydenckim - uprawnieniem tego organu występującym powszechnie. Także w Polsce rząd zawsze dysponował tym prawem, a trwałe doświadczenia historyczne pokazują, że rządowe przedłożenia ustawodawcze we wszystkich krajach stanowią zdecydowaną większość wnoszonych projektów i te właśnie przedłożenia najczęściej są uchwalane.10) W systemie podziału władzy Rada Ministrów nie może być prawnie zobowiązana - w drodze rezolucji Sejmu - do przedłożenia Izbie określonego projektu ustawy, choć działania takie mogą być podejmowane w płaszczyźnie politycznej, włącznie z ewentualną odpowiedzialnością przed Sejmem w trybie art. 157 ust. 1 Konstytucji. Często natomiast spotykanym na świecie i o długim rodowodzie jest przepis ustanawiający wyłączność rządu w zakresie przedkładania parlamentowi projektu ustawy budżetowej czy projektu ustawy upoważniającej do ratyfikacji umowy międzynarodowej. Polska regulacja konstytucyjna ma dziś szerszy - niż w Małej Konstytucji z 1992 r. zakres w odniesieniu do wyłączności inicjatyw rządowych w zakresie ustaw finansowych (art. 221),11) natomiast wyłączność w odniesieniu do ustaw wyrażających zgodę na ratyfikację umów międzynarodowych funkcjonuje w praktyce mimo braku expressis verbis stosownego przepisu.12) Można w tym już miejscu także zasygnalizować, iż tylko Rada Ministrów może niektóre z uchwalonych przez siebie projektów ustaw uznać za "pilne" (art. 123). Gdy chodzi o "inicjatywę ludową", to w sensie organizacyjno-proceduralnym nie da się jej jednak zrealizować bez wcześniejszego uchwalenia ustawy, do której odsyła art. 118 ust. 2 in fine; jest też oczywiste, że z braku tej instytucji we wcześniejszych przepisach konstytucyjnych nie ma dotyczących jej postanowień w dotychczasowych przepisach Regulaminu Sejmu, konkretyzującego i uzupełniającego przepisy konstytucyjne.Konstytucyjne sformułowanie, że inicjatywa ustawodawcza przysługuje "posłom", pozwala na wniosek, iż poselskie prawo inicjatywy ustawodawczej rozumieć można jako prawo "współuczestniczenia" w przedkładaniu projektu. Nie jest to więc uprawnienie indywidualne posła, ani też - jak w przypadku Senatu i Rady Ministrów - całego organu. Konkretyzacji przepisu konstytucyjnego dokonuje Regulamin Sejmu,13) w stosownym zakresie przewidując, iż "poselskie projekty ustaw mogą być wnoszone przez komisję sejmową lub co najmniej 15 posłów podpisujących projekt" (art. 29 ust. 2). Określenie liczebności "grupy" jest autonomiczną decyzją samego Sejmu. Nie ma przy tym znaczenia prawnego, czy projekt pochodzi od posłów większości rządzącej, czy też od posłów opozycji. Dominuje też w doktrynie pogląd, iż w oparciu o takie brzmienie przepisu konstytucyjnego byłaby możliwa też taka jego regulaminowa konkretyzacja, która prawo inicjatywy ustawodawczej przyznawałaby także innym - poza komisjami - organom wewnętrznym Izby, z wyjątkiem organów jednoosobowych. Grupę 15 posłów wyodrębnia Regulamin Sejmu według kryterium liczby podpisów, bez znaczenia prawnego są więc inne cechy, choć w praktyce sejmowej w szczególności chodzi często o kryterium partyjne. Ponieważ regulaminowa liczebność grupy mogącej utworzyć - na zasadzie czysto politycznej - klub (art. 9 ust. 2), jest taka sama, jak grupy uprawnionej do inicjatywy ustawodawczej, to de facto każdy klub poselski może przedłożyć Sejmowi projekt ustawy samodzielnie, niezależnie od poparcia innych sił politycznych w Izbie. Z brzmienia przepisu regulaminowego wynika jednak, że prawnie biorąc to nie klub (frakcja) ma prawo inicjatywy ustawodawczej, a składane przez posłów podpisy świadczyć mają o ich indywidualnym poparciu dla projektu. Wycofanie podpisu przez niektórych posłów powoduje - jeśli oznacza to spadek liczby podpisów poniżej regulaminowej granicy - brak poparcia przez "uprawniony" podmiot, co czyni projekt nieistniejącym prawnie.Ostatni z przepisów nowej Konstytucji, dotyczących inicjatywy ustawodawczej stanowi, iż "wnioskodawcy przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania" (art. 118 ust. 3). Unormowanie to - w porównaniu ze stanem dotychczasowym, tj. art. 15 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r. - zawiera dwie istotne zmiany. Po pierwsze - wymieniony w powoływanym przepisie obowiązek obejmuje teraz wszystkie podmioty dysponujące prawem inicjatywy ustawodawczej, a nie - jak poprzednio - tylko Radę Ministrów. Rozwiązanie obecne jest racjonalniejsze i konsekwentniejsze, poprzednie zaś słusznie było z tego punktu widzenia krytykowane. Druga zmiana polega na tym, iż obecny przepis nie przewiduje istniejącego poprzednio obowiązku - obciążającego wówczas także tylko Radę Ministrów - załączenia do zgłoszonego projektu ustawy projektów podstawowych aktów wykonawczych. Wstępnie wydaje się, że o ile objęcie zniesionym obowiązkiem wszystkich podmiotów inicjatywy ustawodawczej nie miałoby ustrojowego i merytorycznego uzasadnienia, to jednak utrzymanie go - jak dotychczas - wobec rządu zasługiwałoby na uznanie. Rozwiązanie dotychczasowe oparte było na założeniu, że to głównie rząd dysponuje zapleczem instytucjonalno-merytorycznym, które pozwala mu na właściwe opracowanie aktów wykonawczych do ustaw oraz przy uwzględnieniu tegoż faktu, że to rząd jest w praktyce głównym organem uprawnionym lub zobowiązanym do wydania aktów wykonawczych. Stosownie do takich założeń i przepisu Małej Konstytucji Regulamin Sejmu zawiera - w tym zakresie - dwa różne przepisy. Po pierwsze - art. 31 ust. 3a powtarzający za Małą Konstytucją, iż do uzasadnienia wniesionego przez Radę Ministrów projektu ustawy dołącza się projekty podstawowych aktów wykonawczych, po drugie - art. 31 ust. 2 pkt 6 nakazujący, co istotne jest zwłaszcza wobec innych niż rząd podmiotów inicjatywy ustawodawczej, by uzasadnienie projektu przedstawiało "założenia" projektów podstawowych aktów wykonawczych. Ideą przewodnią tego rodzaju przepisów jest przekonanie, iż pełniejsza ocena przez posłów rozpatrywanego projektu ustawy możliwa jest dopiero przy łącznym uwzględnieniu treści ustawowych i odesłanych do aktu wykonawczego. Należy jednak zaznaczyć, iż zmiana przepisów konstytucyjnych w tym zakresie nie musi pociągać za sobą zmiany przepisów Regulaminu Sejmu; wymienione w art. 31 Regulaminu obowiązki nadal mogą - choć teraz z inną mocą - obciążać podmioty inicjatywy ustawodawczej. Dla ich utrzymania wystarczającą podstawę stanowi art. 112 nowej Konstytucji.
magara2