RODZAJE DOCHODÓW PUBLICZNYCH

Konieczne jest rozróżnienie dwóch zasadniczych pojęć:

-          wpływy publiczne

-          dochody publiczne

Wpływy publiczne – wszystkie środki pieniężne zasilające rachunki władz publicznych (rządowych i samorządowych). Wpływy publiczne są więc pojęciem szerszym niż dochody publiczne, gdyż obejmują również wszelkiego rodzaju wpływy o charakterze pożyczkowym. Do wpływów o charakterze pożyczkowym należy zaliczyć w szczególności:

kredyty z banku centralnego,

kredyty z banków omercyjnych,

-          pożyczki od rządów zagranicznych,

-          pożyczki od banków zagranicznych,

-          wpływy ze sprzedaży weksli (bonów skarbowych),

-          wpływy ze sprzedaży obligacji municypalnych,

-          wpływy związane z innymi instrumentami finansowymi potwierdzającymi zaciąganie pożyczek przez władze publiczne,

-          wpłaty z banku centralnego.

Wpływami były by także wpływy z emisji pieniądza skarbowego (jedynie znaczenie historyczne)

Do wpływów publicznych zalicza się również wpływy o charakterze dochodowym.

Dochody publiczne przejęte przez państwo (samorząd) oznaczają definitywne (czyli bezzwrotne), zasilanie finansowe władz publicznych. Źródłem tych dochodów są dochody innych podmiotów. Wydatkowanie tych dochodów oznacza także ostateczne ich zużycie przez władze publiczne. Jest to więc jakościowo inna sytuacja niż finansowanie wydatków z wpływów pochodzących z pożyczek.

Dochody publiczne są różne pod względem treści; można wśród nich wyróżnić następujące rodzaje dochodów:

-          daniny publiczne,

-          dochody publiczne z majątku i praw majątkowych,

-          pozostałe dochody.

DANINY PUBLICZNE – są klasycznym ciężarem nakładanym na gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa. Ich główną cechą jest to, że podmiot ponoszący ciężar daniny publicznej nie otrzymuje w zamian żadnego bezpośredniego świadczenia (korzyści). Typową daniną publiczną jest podatek, akcyza, cło.

DOCHODY PUBLICZNE Z MAJATKU I PRAW MAJĄTKOWYCH są rezultatem zaangażowania majątku (np. skarbu państwa, majątku komunalnego) w procesy gospodarcze. Władze publiczne znajdują się w pozycji rentiera. Ten rodzaj dochodów państwa (samorządu) jest najmniej konfliktogenny, gdyż jego źródłem są dochody wypracowane za pomocą majątku (praw majątkowych). Przedmiotem kontrowersji może być np. wysokość stawek czynszowych za wynajmowanie składników majątkowych itp.

Do tej grupy dochodów zalicza się także dochody ze sprzedaży majątku (praw majątkowych). Należy tu jednak pamiętać o problemie konfliktu interesów bieżących z interesami średniookresowymi i długookresowymi (wyzbywanie się majątku obecnie zmniejsza siłę dochodową państwa (gminy) w przyszłości.

DO POZOSTAŁYCH DOCHODÓW publicznych zalicza się przede wszystkim:

-          różnego rodzaju opłaty,

-          składki na ubezpieczenie społeczne,

-          składki na ubezpieczenie zdrowotne,

-          składki na różne fundusze publiczne (np. Fundusz Pracy)

Jest to grupa niejednorodna, część z nich to w zasadzie typowe daniny publiczne. Różnicą jest to, że z reguły towarzyszy im jakieś świadczenie ze strony władz publicznych.

CŁA

Cła to opłaty pobierane za wwóz towarów do kraju.

Funkcje ceł:  fiskalna, protekcjonistyczna, cenotwórcza

Zakres i występowanie tych funkcji są uzależnione od rodzaju prowadzonej przez państwo polityki handlowej w stosunku do zagranicy. Cło można wykorzystywać jako istotne źródło dochodów publicznych, jednak ich nadużywanie może obrócić się przeciwko władzom publicznym. Wysokie stawki celne (tak przy cłach wwozowych jak i wywozowych) mogą zniechęcać podmioty do działalności eksportowo-importowej (co pociągnie za sobą niższe dochody publiczne z tytułu ceł).

Rola cła w funkcji protekcjonistycznej polega na ochronie gospodarki (rynku krajowego) przed towarami zagranicznymi.

Cła odgrywają też istotną rolę w kształtowaniu cen na importowane oraz eksportowane towary. Cenotwórcza funkcja ceł jest zewnętrznym wyrazem ochrony rynku krajowego.

Nie ma uniwersalnych zasad polityki celnej państwa. Racjonalne postępowanie w tej dziedzinie polega na relatywizowaniu polityki celnej ze względu na sytuację gospodarczą kraju.

Znaczenie ceł jako źródła dochodów wykazuje tendencję spadkową.

Gdy dodamy do siebie dochody podatkowe i quasi-podatkowe (cła, składki opłacane przez pracodawców: na ubezpieczenie społeczne pracowników przekazywane do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, na rzecz Funduszu Pracy, na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych), składki ubezpieczeniowe opłacane przez pracowników na rzecz funduszy ubezpieczeń społecznych i NFZ oraz cła i dochody z majątku publicznego, otrzymamy łącznie ok. 95% wszystkich dochodów sektora publicznego. Na pozostałe 5% dochodów publicznych składa się wiele różnych pozycji, na ogół niewielkich, mających przede wszystkim charakter kar i opłat.

Z ważniejszych dochodów tego typu warto wymienić następujące:

-          wpłaty z zysku NBP,

-          grzywny i kary pieniężne nakładane przez sądy, kolegia orzekające i inne instytucje, w tym np. mandaty wystawiane przez policje i różnego rodzaju „policje branżowe”,

-          opłaty za użytkowanie środowiska i kary za jego zanieczyszczanie,

-          opłaty sądowe,

-          opłaty skarbowe,

-          pobierane przez gminy na podstawie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych opłaty lokalne, do których zalicza się:

-          opłatę miejscową do dziś często nazywaną taksą klimatyczną,

-          opłatę targowiskową,

-          opłatę administracyjną,

-          opłaty za studia pobierane przez państwowe szkoły wyższe,

-          wpływy ze sprzedaży biletów i wydawnictw (katalogów, programów) oraz ze świadczenia usług reklamowych w państwowych i samorządowych instytucjach kultury,

-          opłaty za koncesje i zezwolenia wydawane przez organy administracji rządowej i samorządowej,

-          opłaty za udzielone poręczenia i gwarancje.

OPŁATY

Są szczególnym rodzajem dochodów publicznych. Jest to świadczenie pieniężne o charakterze przymusowym, bezzwrotnym odpłatnym, jednostronnie ustalane i pobierane przez władze publiczne z tytułu określonych czynności urzędowych oraz usług jednostek sektora publicznego.

Ich ponoszenie przez podmioty znajdujące się poza sektorem publicznym zawsze jest związane z pewnym kontrświadczeniem ze strony organów władzy i administracji publicznej lub ze strony jednostek sektora publicznego.

Dla oceny opłaty istotne jest:

-          w jakim stopniu wysokość opłaty jest powiązana z kosztami jej wytworzenia

-          w jakim stopniu wnoszenie opłaty jest dobrowolne a w jakim przymusowe

Można wyróżnić dwa następujące podstawowe rodzaje opłat stosowane przez władze publiczne:

-          opłaty związane z czynnościami organów władz publicznych (zbliżone do podatku, gdyż koszty są minimalne w porównaniu z wielkością opłat),

-          opłaty z tytułu usług wytworzonych przez jednostki sektora publicznego (kształtowane najczęściej na poziomie rzeczywistego kosztu świadczenia usługi, z możliwością niewielkiego narzutu (zysku)

Dochody budżetu państwa po III kwartale 2005r.

Według szacunkowych danych Ministerstwa Finansów dochody budżetowe w III kwartałach 2005r. wynosiły 133 mld zł, a wydatki 150,8 mld. Uwzględniając jednak korekty dochodów o styczniowe zwroty VAT zaliczone przez Ministerstwo do grudnia 2004i i wydatków- o refundacje dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu przekazywania składek do OFE – dochody wynosiły 131,0 mld zł, a wydatki 159,9 mld zł. Dochody budżetowe do końca września 2005 r. zostały zrealizowane w wysokości 131,0 mld zł, z czego w ciągu III kwartału  46,3 mld zł.  Prawie 2/3 wpływów pochodziło  z  podatków  pośrednich, głównie  podatku  od  towarów  i  usług (54,3 mld zł). Wpływy z PIT wyniosły w trzech kwartałach 16,9 mld zł, a wpływy z CIT 11,1 mld zł.  Znacznie wyższe od zaplanowanych w ustawie budżetowej okazały się dywidendy i wpłaty z zysku zaliczane do pozycji pozostałe. Z tego  tytułu  wpłynęło  do  budżetu do końca września 2,4 mld zł, co odpowiadało 247,3% planu rocznego.

Dochody budżetu państwa na rok  2006 (prognoza).

W projekcie ustawy założono, że dochody będą o 111,8% wyższe niż zaplanowano na rok 2005.  Najbardziej  zwiększyć się mają wpływy z podatku od osób prawnych (137,0% planu na rok 2005). Największy spadek ma charakteryzować wpłaty z zysku NBP.

WYDATKI PUBLICZNE

Wydatkowanie zgromadzonych środków pieniężnych jest związane z realizacją funkcji, celów i zadań władz publicznych. Treść wydatków publicznych jest zawarta w ich nazwie. Wynika z niej, że wydatki te ponoszone są na realizację zadań publicznych, są dokonywane w celu zaspokojenia potrzeb zbiorowych lub/ i potrzeb indywidualnych, których ranga jest na tyle wysoka, że władze publiczne decydują się albo na całkowite, albo na częściowe finansowanie ze środków publicznych.

Istnieje poważny problem relacji między ciężarem ponoszonym przez daną jednostkę, wyrażającym się przede wszystkim w wysokości płaconych podatków, a korzyściami odnoszonymi z wydatków publicznych. Z reguły są to wielkości różne, co oznacza że między osobami, grupami zawodowymi, społecznościami lokalnymi itp. dokonywana jest „redystrybucja” ciężarów i korzyści. Ekonomiczny sens wydatków publicznych polega na tym, że w ich wyniku następuje alokacja dóbr, czyli wykorzystanie części produktu krajowego brutto. Wydatki publiczne stanowią więc kluczowy element administracyjnego mechanizmu alokacji zasobów w gospodarce.

Ekonomiczne znaczenie wydatków publicznych ściśle wiąże się także ze sposobem pozyskiwania środków. Typowym zachowaniem się władz publicznych w zaspokajaniu popytu na środki pieniężne (dochody) jest przymus administracyjny. Administracyjny również jest mechanizm alokacji tych środków, gdyż decyzje o przeznaczeniu zgromadzonych dochodów podejmowane są przez władze publiczne w trybie administracyjnym, a nie poprzez rynek. Należy zatem pamiętać zarówno o nieuchronności wydatków publicznych, jak i o pożytecznych skutkach musimy zauważyć, że wydatkowanie środków publicznych ma specyficzne cechy. Należy do nich zaliczyć w szczególności:

arbitralność decyzji dotyczących rozmiarów i kierunków wydatkowanych środków publicznych,

niebezpieczeństwo marnotrawstwa środków publicznych,

niebezpieczeństwo nadużyć i korupcji podmiotów wydatkujących środki publiczne,

„wypychanie” zasobów prywatnych poza obieg stricte gospodarczy.

Wydatki publiczne w wymiarze ekonomicznym to także kreowanie popytu w gospodarce z wszelkimi tego konsekwencjami. Istotną rolę w tym zakresie odgrywają:

1)       bezwzględny poziom wydatków,

2)       struktura wydatków,

3)       zmiany zachodzące w poziomie i strukturze wydatków.

RODZAJE WYDATKÓW PUBLICZNYCH

I. Funkcje państwa i samorządu:

klasyczne funkcje publiczne państwa (obrona narodowa, bezpieczeństwo wewnętrzne, wymiar sprawiedliwości, administracja publiczna)

W ramach klasycznych funkcji finansów publicznych rozróżnia się:

funkcje zewnętrzne (władze publiczne mają obowiązek zapewnienia społeczeństwu bezpieczeństwa, co wiąże się ze znacznymi wydatkami publicznymi na utrzymanie armii. W ramach funkcji zewnętrznych ponosi się wydatki na utrzymanie służb zagranicznych państwa (+ udział kraju w różnych międzynarodowych organizacjach, ugrupowaniach gospodarczych czy militarnych.

funkcje wewnętrzne (w ich ramach ponosi się wydatki na utrzymywanie administracji, sądownictwa, bezpieczeństwa wewnętrznego itd.)

1)       socjalne funkcje władz publicznych

2)       ekonomiczne funkcje państwa.

II. Drugi podział wydatków (kryterium wyodrębnienia tych wydatków jest ich związek z ostatecznym wykorzystaniem PKB:

wydatki realne albo rzeczywiste (nabywcze)

w wyniku wydatków realnych następuje zużycie elementów PKB w drodze zakupu towarów i usług przez jednostki należące do sektora publicznego. Wydatki nabywcze tworzą więc w sposób bezpośredni popyt na dobra i usługi, co ma istotne znaczenie dla funkcjonowania gospodarki; zewnętrznym wyrazem są np. zamówienia publiczne

wydatki transferowe

dokonywane są na rzecz innych podmiotów, co albo wiąże się z istniejącym systemem finansów publicznych, albo wynika z prowadzonej przez państwo polityki finansowej. W związku z tym należy rozróżnić:

transfery wewnętrzne, czyli transfery dokonywane wewnątrz systemu finansów publicznych,
(oznaczają wydatki publiczne jednych gestorów funduszy publicznych na rzecz innych gestorów funduszy publicznych. W wyniku tych transferów nie zmienia się ogólna wielkość środków publicznych, natomiast zmienia się ich struktura).

transfery zewnętrzne, czyli na rzecz podmiotów znajdujących się poza sektorem publicznym.
(oznaczają zasilanie podmiotów prywatnych w pieniądz pochodzący ze środków publicznych; mogą one być związane z finansowym wspieraniem przez władze publiczne realizacji ważnych celów społecznych  i gospodarczych – np. transfery na rzecz spółdzielczego i prywatnego budownictwa mieszkalnego).

„Transfer” jest kategorią ogólną, w ramach której występować mogą różne odmiany. Zależy to od konkretnego systemu wydatkowania funduszy publicznych oraz od realizowanych przez władze publiczne celów. Chodzi o to, czy zasilane z funduszy publicznych podmioty muszą spełniać jakieś szczególne warunki oraz jaki stopień swobody chcą pozostawić gestorzy środków publicznych realizatorom celów i zadań publicznych. Można wyróżnić takie odmiany transferów, jak:

dotacje służą do finansowania celowego zadań administracji rządowej realizowanych przez samorządy i ich organy lub też dofinansowaniu zadań własnych realizowanych przez gminy,

subwencje służą głównie do finansowania zadań własnych samorządu (subwencje mogą mieć również celowy charakter). Subwencje postrzegać można jako element równoważący dochody gmin. Odmiany dotacji w zależności od stopnia swobody pozostawionej przez gestora:

dotacja podmiotowa(ma charakter ogólny i jest związany z całokształtem działalności danego podmiotu)

dotacja przedmiotowa (wiąże ilość środków publicznych z konkretnymi potrzebami lub celami wydatkowania).

III. Z punktu widzenia kryterium gospodarka krajowa-zagranica wydatki publiczne dzielą się na:

wydatki krajowe,

wydatki zagraniczne (np. zakupy rządowe dokonywane poza granicami kraju, jak i transfery dokonywane na rzecz zagranicy, np. z tytułu obsługi długu zagranicznego).

IV. Do klasycznych podziałów wydatków publicznych należy ich podział ze względu na przeznaczenie na cele bieżące oraz na cele średnio- i długookresowe. W oparciu o to kryterium wyróżnia się: (konkurencyjne!)

wydatki bieżące

wydatki majątkowe.

V. Inny ważny podział wydatków wiąże się z możliwością oddziaływania władz publicznych na wydatkowanie środków. Z tego punktu widzenia dziali się je na:

wydatki stałe,

wydatki zmienne.

Kształtowanie się proporcji między wydatkami stałymi a wydatkami zmiennymi jest o tyle ważne, że to właśnie wydatki zmienne wyznaczają rzeczywiste pole wyboru władz publicznych w alokowaniu środków, a więc tworzą warunki do prowadzenia polityki przez wydatki publiczne.

Z podziałem wydatków publicznych na wydatki stałe i zmienne wiąże się także podział na:

wydatki sztywne (obowiązek ponoszenia przez władze publiczne wydatków sztywnych jest bardziej rygorystyczny niż ponoszenie wydatków stałych. Najczęściej za wydatki sztywne uważa się wydatki związane z obsługą długu publicznego. W polskich warunkach do wydatków sztywnych zalicza się także wydatki na finansowanie deficytu funduszy ubezpieczeń społecznych.

pozostałe wydatki.

VI. Wydatki publiczne dzieli się wg szczebla wydatkowania środków na:

wydatki szczebla centralnego (ogólnokrajowego) – są to wydatki państwowe,

wydatki szczebla regionalnego – mogą to być wydatki państwowe, samorządowe lub rządowo-samorządowe,

wydatki szczebla lokalnego – są to wyłącznie wydatki samorządowe (gmin i powiatów).

VII. Ważnym podziałem wydatków jest podział wg kryterium formy funduszu publicznego. Na tej podstawie wyróżnia się:

wydatki budżetowe – obejmujące wydatki budżetu państwa i wydatki budżetów samorządowych,

wydatki publicznych funduszy celowych – obejmujące wydatki zarówno funduszy państwowych jak i funduszy samorządowych.

VIII. Ze względu na podmioty wydatkujące środki publiczne rozróżnić należy:

wydatki jednostek budżetowych,

wydatki jednostek pozabudżetowych (zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych).

W Polsce Wydatki budżetu państwa dzielą się na  (Art. 106. 1.):

1) dotacje i subwencje;

2) świadczenia na rzecz osób fizycznych;

3) wydatki bieżące jednostek budżetowych;

4) wydatki majątkowe;

5) wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa;

6) wpłaty środków własnych Unii Europejskiej.

WYDATKI BUDŻETU PAŃSTWA

Wydatki budżetu państwa realizowane są przez ministrów, wojewodów i innych dysponentów części budżetowych. Każdy wydatek budżetu państwa przypisany jest do określonego dysponenta części budżetowej, w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej, a ponadto określony jest charakter ekonomiczny wydatku (tj. określenie czy jest to dotacja lub subwencja, świadczenie na rzecz osób fizycznych, wydatek bieżący jednostek budżetowych, wydatek majątkowy, rozliczenie z bankami, obsługa długu publicznego itp.). Takie „adresowanie” wydatków zawarte jest w za­łączniku nr 2 do projektu ustawy budżetowej, który jest załącznikiem podstawowym informującym o wielkości i strukturze wydatków. Niektóre wydatki uszczegółowione są dodatkowo w pozostałych załącznikach do ustawy.

Wydatki budżetu państwa w 2005r. (po III kwartałach)

Podstawowym narzędziem kształtowania wydatków publicznych jest ich planowanie.

Metody racjonalizowania wydatków publicznych:

historyczna popytowa

podażowaquasi-rynkowa

metoda ekspertów

Najlepszym rozwiązaniem w tym zakresie jest racjonalne kształtowanie wydatków budżetowych na szczeblu centralnym poprzez ograniczanie arbitralności i woluntaryzmu decyzyjnego, eliminowanie marnotrawstwa.

Wydatkowaniw publiczne musi być poddane nowoczesnym procedurom wynikającym z teorii i praktyki zarządzania. Takie podejście do wydatków publicznych nazwano programowaniem budżetowym, aby odróżnić je od stosowanego powszechnie terminu planowanie budżetowe. Idea programowania budżetowego opiera się na kwantfikowaniu i rangowaniu zjawisk występujących w procesach budżetowych. Badania nad programowaniem budżetowym rozpoczęły się po II wojnie światowej w Europie zachodniej i USA. Do najbardziej rozwiniętych metod zaliczyć należy:

programowanie budżetowe- Planning-Programming-udgeting System (PPBS)

metoda analizy kosztów i korzyści –Cost-Benefit Analysis

metoda budżetowania od zera- Zero-Base Budgeting (ZBB).

Wśród tych metod wyróżnić możemy metodę Zero-Base Budgeting (ZBB). W tej metodzie rezygnuje się z budżetowania przyrostowego, a więc podstawą programowania nie jest budżet z lat poprzednich.

Metoda budżetowania zerowego (od podstaw, ZBB -Zero-Base Budgeting) ma dwie wyraźnie wyodrębnione fazy:

faza pierwsza, polegająca na przygotowaniu pakietów decyzyjnych

W przygotowaniu pakietów decyzyjnych istotną rolę odgrywa etap alternatywnych ścieżek realizacji określonej działalności. Etap ten składa się z dwóch następujących podetapów:

analiza, na podstawie szacunku kosztów i korzyści, różnych technicznych ścieżek realizacji działalności oraz wybór ścieżki najkorzystniejszej,

analiza różnego poziomu zaangażowania wydatków (środków) publicznych dla wybranej ścieżki realizacji działalności.

Do najważniejszych elementów pakietów decyzyjnych należą:

a)        cele, których realizacji służy dany rodzaj działalności,

b)       konsekwencje rezygnacji z tego typu działalności,

c)        różne warianty realizacji tej działalności,

...