27.11.06
Wykład 9 PRAWO ADMINISTRACYJNE
Formy działania administracji
Akt normatywny możemy określić jako władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej zawierające normy postępowania, skierowane do generalnego adresata abstrakcyjnie określonej sytuacji. Akt normatywny to akt stanowienia prawa i równocześnie akt stosowania prawa, tym samym wkraczamy równocześnie w problematykę źródeł prawa stanowionych przez administrację publiczną.
Administracja publiczna prowadzi także działalność normatywną (czyli prawotwórczą). Katalog źródeł prawa stanowionych przez administrację, w tym również ich nazwy jest w sferze zewnętrznej zamknięty i obejmuje:
§ rozporządzenia
§ rozporządzenia z mocą ustawy
§ akty prawa miejscowego
W sferze zewnętrznej akt normatywny jest zawsze wydawany na podstawie delegacji ustawowej. Innymi słowy łączy go z delegacją ustawową więź formalna i więź materialna. Delegacja ustawowa powinna tutaj określać:
§ organ administracji publicznej właściwy do wydania tego aktu
§ zakres spraw przekazany w tym akcie do uregulowania
§ wytyczne dotyczące treści aktu
Zasadniczo jest wykluczona subdelegacja do wydania aktu normatywnego. Procedura tworzenia aktu normatywnego w administracji nie jest wystarczająco ukształtowana a często jej brak. Akt normatywny administracji podlega badaniu co do jego zgodności z aktami wyższego rzędu, tzn. z ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, konstytucją. Podlega to właściwości sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego.
Akt administracyjny – to oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata, indywidualnie oznaczonej sprawy. Taki akt musi być wydany na właściwej podstawie prawnej, którą powinny być przepisy rangi ustawowej lub wydane z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Termin akt administracyjny jest prawie nie stosowany w przepisach prawa, używa się takich nazw jak:
§ decyzja administracyjna
§ postanowienie
§ zezwolenie
§ koncesja
§ nakaz, itp.
Często przy tym określając czego dany akt dotyczy, np. pozwolenie budowlane, nakaz rozbiórki budynku.
W zaprezentowanej definicji aktu administracyjnego możemy wyróżnić 4 elementy:
1. akt administracyjny jest czynnością opartą na przepisach prawa administracyjnego, dlatego też czynności oparte na prawie cywilnym, choćby nawet spełniały wszystkie pozostałe kryteria jako świadczenie o skorzystaniu i prawie pierwokupu nie są aktami administracyjnymi lecz czynnościami prawa cywilnego. Do składania takich oświadczeń nie mają więc zastosowania wymogi stawiane aktom administracyjnym.
2. akt administracyjny jest władczym oświadczeniem woli. Oświadczenie woli należy rozumieć tak samo jak w nauce prawa cywilnego, tzn. jako taki przejaw woli, który wyraża zamiar wywołania skutku prawnego w postaci ustanowienia zmiany lub zniesienia stosunku prawnego; nie jest więc aktem administracyjnym zaświadczenie skoro nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy, nie ukierunkowanym na zmiany sytuacji prawnej. Oświadczenie woli jest władcze ponieważ zawsze jest wydawane w imieniu państwa i na jego rachunek. Oznacza to, że niezależnie od istnienia dalszego organu administracyjnego akt administracyjny wydany przez ten organ zachowuje moc. Wykonanie aktu adm. jest zagwarantowane siłą przymusu państwowego. Ten element odróżnia wyraźnie akt administracyjny od oświadczeń woli składanych przez organy administracji publicznej przy zawieraniu umów administracyjnych.
3. akt administracyjny jest wydawany przez organy administracji publicznej. Pojęcie organu administracji publicznej można rozumieć ustrojowo i funkcjonalnie. W podanym rozumieniu chodzi nie tylko o organy w rozumieniu ustrojowym jak przykładowo organ administracji rządowej (minister, wojewoda) ale również organy administracji publicznej w rozumieniu funkcjonalnym (dajmy na to organy zakładów publicznych, agencji rządowych, przedsiębiorstw państwowych).
4. akt administracyjny określa sytuację konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Tę cechę określa się mianem podwójnej konkretności aktu administracyjnego, czyli mówiąc lapidarnie – konkretny adresat i konkretna sytuacja. Czasami jednak odróżnienie aktów administracyjnych i aktów normatywnych jest kłopotliwe ponieważ pojawiają się tez akty z pogranicza aktów administracyjnych i aktów normatywnych. jako kryterium rozgraniczenia przyjmuje się sytuacje z momentu podjęcia, jeżeli więc dotyczy on sytuacji prawnej łatwej do ustalenia i wąskiego kręgu adresatów to mamy do czynienia z aktem administracyjnym. Przeciwnie jeżeli w chwili podjęcia aktu sytuacja nie jest łatwa do określenia i nie ma wąskiego kręgu adresatów to pojawia się akt normatywny.
Akt administracyjny ma najczęściej formę pisemną, ale może niekiedy występować również w formie ustnej, która może jednak dopuszczać sytuacje wymagające potwierdzenia pisemnego. Od aktu administracyjnego należy odróżnić zaświadczenia, informacje urzędowe i przyrzeczenia administracyjne.
Jeżeli chodzi o odróżnienie aktu administracyjnego i zaświadczenia to sprawa jest stosunkowo prosta, ponieważ akt administracyjny jest zawsze oświadczeniem woli natomiast zaświadczenie jest zawsze oświadczeniem wiedzy.
Znacznie trudniej odróżnić akt administracyjny od informacji urzędowych. Informacja urzędowa jest bowiem oświadczeniem wiedzy z elementami mocno dyskusyjnymi oświadczenia woli.
Natomiast odróżnienie aktu administracyjnego i przyrzeczenia administracyjnego polega na tym, że przyrzeczenie administracyjne jest oświadczeniem woli dopiero wskazującym na władczy zamiar, a więc jest skierowane niejako na przyszłość, podczas gdy akt administracyjny jest zawsze oświadczeniem woli w którym władczy zamiar pojawia się w czasie teraźniejszym.
Rodzaje aktów administracyjnych
I Podział na:
§ akty wewnętrzne – przez akty wewnętrzne rozumie się akty wydawane w sferze wewnętrznej a więc akty kierowane do podmiotów znajdujących się w pozycji w odległości organizacyjnej czy służbowej w stosunku do organu wydającego akt. Będą to więc akty kierowane do podległych jednostek organizacyjnych jak również polecenia przełożonych kierowane do pracowników, w których stosunek pracy ma charakter administracyjno – prawny. Akty wewnętrzne nie wymagają żadnej szczególnej podstawy prawnej; wystarcza tu ogólne upoważnienie do kierowania podmiotami będącymi adresatami aktu. Akty tego typu mogą być również wydane na podstawie nieopublikowanych wewnętrznych przepisów administracyjnych czyli tzw. aktów prawotwórczych kierownictwa wewnętrznego. Brak też jest ustawowej procedury wydawania takich aktów ponieważ nie ma do nich zastosowania kodeks postępowania administracyjnego. Nie stosuje się tu również egzekucji administracyjnej, a ewentualne sankcje za niewykonanie tych aktów maja charakter porządkowy lub dyscyplinarny. Te wszystkie odmienności aktów wewnętrznych wynikają z faktu, że adresat aktu znajduje się wewnątrz administracji, a zatem akty te nie mogą ustanawiać ani naruszać niczyich praw podmiotowych. typowymi aktami wewnętrznymi są polecenie służbowe, rozkaz.
§ akty zewnętrzne administracji – to akty kierowane do wszystkich innych podmiotów. W grupie tej znajdują się akty kierowane do obywatelki i ich organizacji lecz również akty kierowane do jednostek wchodzących w skład aparatu administracyjnego lecz nie podporządkowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt.
W konsekwencji można wyróżnić akty wydawane na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego i nie wydawane na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego.
W pierwszym przypadku jest zasadniczo dopuszczalna ich egzekucja. Do aktów administracyjnych wydawanych w trybie kodeksu postępowania administracyjnego należą decyzje i postanowienia.
Decyzja załatwia sprawę administracyjną co do istoty całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę danej instancji.
Postanowienie rozstrzyga kwestie wpadkowe, pojawiające się w trakcie postępowania. Przykładem aktu administracyjnego zewnętrznego wydawanego poza kodeksem postępowania administracyjnego jest chociażby akt komercjalizacji przedsiębiorstw państwowych w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa.
II Podział na:
§ akty deklaratoryjne – nie tworzą nowych sytuacji prawnych lecz stwierdzają ich powstanie z mocy samego prawa. Potwierdzają zatem jedynie w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego określone uprawnienia lub obowiązki. Z aktem deklaratoryjnym mamy do czynienia wówczas gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa a organ wydający akt orzeka tylko czy dany stan zaistniał, dlatego też akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz (działają ex tunct) czyli od momentu w którym dany stan rzeczy zaistniał, stąd też aktom deklaratoryjnym nadaje się z reguły nazwy orzeczeń. Oczywiście akty deklaratoryjne stwarzają nową sytuację prawną w zakresie prawa procesowego a nie w zakresie prawa materialnego; mianowicie dopiero w chwili wydania aktu strona może zrobić użytek z praw i obowiązków wywołanych sytuacja prawną której istnienie stwierdził akt deklaratoryjny. tak więc dopiero w chwili wydania aktu deklaratoryjnego strona może skutecznie powoływać się na swoje prawa lub obowiązki np. stwierdzenie przyznania emerytury lub renty. Akty deklaratoryjne należy odróżniać od zaświadczeń. Akty te są bowiem zawsze aktami woli, natomiast zaświadczenia są aktami wiedzy.
§ akty konstytutywne – wnoszą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne; w przeciwieństwie do aktów deklaratoryjnych wywołują skutki prawne dopiero w chwili ich wydania (ex nunc). Wszystkie akty wydawane w ramach uznania administracyjnego czyli tzw. akty swobodne SA aktami konstytutywnymi. Z reguły noszą nazwę: zezwolenie, pozwolenie, nakaz, zakaz. Należy zauważyć, że każdy akt konstytutywny ma w sobie pewne cechy aktu deklaratoryjnego. Zawiera on bowiem stwierdzenie dotyczące sytuacji, która już zaistniała i która uzasadnia wkroczenie organu administracyjnego do sprawy. Akty konstytutywne są prawomocne formalnie, natomiast akty deklaratoryjne mają moc prawną dotąd dokąd obowiązuje przepis na mocy którego ten akt wydano. dopiero zmiana stanu prawnego ma wpływ na utratę mocy prawnej przez akt deklaratoryjny. natomiast wzruszenie (podważenie) aktu konstytutywnego powoduje zmianę stanu prawnego którego dotyczy.
III Podział na:
§ akty dwustronne – zależne od woli adresata. do ich wydania konieczny jest uprzedni wniosek adresata o wydanie aktu. przykładem może być decyzja o zmianie nazwiska, pozwolenie na broń. Taki akt nie może być wydany bez zgody strony. W większości przypadków od uznania strony zależy korzystanie z uprawnień przyznawanych aktem a ponadto strona może zrzec się korzystania z tych uprawnień. Akty dwustronne są niemal zawsze aktami przyznającymi uprawnienia.
§ akty jednostronne – niezależne od woli adresata. Są wydawane z urzędu, mogą też być wydawane na wniosek strony lub innej osoby. Wniosek adresata nie jest tu jednak niezbędny do wydania aktu. Takimi aktami z reguły nakłada się obowiązki. przykładem może być decyzja wywłaszczeniowa lub nakaz rozbiórki budynku.
IV Podział na:
§ akty wywołujące skutki cywilnoprawne
§ akty nie wywołujące skutków cywilnoprawnych
Wszystkie akty administracyjne wywołują skutki w dziedzinie prawa administracyjnego, niektóre z nich mogą jednak wywoływać również skutki w dziedzinie prawa cywilnego. przykład: decyzja wywłaszczeniowa, która wywołuje również skutek cywilnoprawny w postaci zmiany właściciela nieruchomości. fakt skutku cywilnoprawnego nie wpływa na zmianę charakteru aktu administracyjnego. Możemy również wyodrębnić akty administracyjne które pośrednio dopiero wywołują skutki cywilnoprawne. Przykładowo SA warunkiem do zawarcia umowy, która to właśnie wywołuje skutek cywilnoprawny.
V Podział na:
§ akty regulujące sytuację prawna osób
§ akty regulujące sytuację prawna rzeczy
Wszystkie akty regulują sytuację prawną osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej. W niektórych jednak przypadkach prawa i obowiązki określone aktem administracyjnym adresowane do konkretnego podmiotu mogą być powiązane z konkretną rzeczą. przykładem może być wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków.
VI Podział na:
§ akty administracyjne związane
§ akty administracyjne niezwiązane (swobodne) – oparte na uznaniu administracyjnym
Ma tutaj zastosowanie kryterium uznania administracyjnego. Przy aktach administracyjnych związanych nie występuje a pojawia się przy aktach administracyjnych swobodnych.
Uznanie administracyjne to takie uregulowanie kompetencji organu administracji publicznej, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy będzie legalne. Przepisy ustanawiające uznanie administracyjne mogą być sformułowane w różny sposób.
1. Po pierwsze mogą one określać dokładnie stan faktyczny, lecz nie wiązać z nim obowiązku podjęcia określonego działania. W takich przypadkach przepis z reguły posługuje się sformułowaniem „organ może”, tak więc w razie zaistnienia określonego tym przepisem stanu faktycznego organ ma możliwość określonego zachowania się, nie musi jednak podejmować danego działania.
2. Inny sposób ustanowienia uznania administracyjnego to określenie działania administracji bez wskazania stanu faktycznego, kiedy działanie to może być dokonywane. W tym przypadku przepis mówi, że organ coś ustala lub określa bez wskazywania jakie warunki muszą być spełnione aby organ ten mógł ustalać lub określać. Wynika z tego, że organ administracji może podejmować działania w każdym momencie, kiedy uzna to za stosowne.
3. Trzecim sposobem ustalania uznania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy przepis prawny posługuje się tzw. zwrotami nie ostrymi inaczej mówiąc niedookreślonymi przy opisie stanu faktycznego uzasadniającego działanie organu np. postanawia, że organ może wydać decyzję ze względu na interes publiczny (węziej społeczny) co może również oznaczać ochronę porządku i bezpieczeństwa publicznego, ochronę życia i mienia obywateli, ważny interes gospodarki narodowej i tym podobne zwroty ze względu na węziej rozumiany interes publiczny.
Pojęcie interesu publicznego jest tak szerokie, trudne do bliższego sprecyzowania, że organ administracji ma bardzo dużo swobody przy podejmowaniu działania. Taka sytuacja jest określana niekiedy mianem swobody oceny. Chodzi o swobodną ocenę stanu faktycznego i przez niektórych jest zaliczana do uznania administracyjnego.
W tym przypadku organ ustaliwszy stan faktyczny np. stwierdziwszy, że stan faktyczny wymaga jego działania musi to działanie podjąć. Nie ma więc uznania co do podjęcia działania ale jest tylko pewien zakres swobody w ocenie stanu faktycznego.
Uznanie administracyjne jest stosowane z różnych względów. Mogą to być względy techniki legislacyjnej, gdy chodzi o uniknięcie kazuistycznego wyliczenia stanów faktycznych uzasadniających zastosowanie przepisów. Takie wyliczenie może być z resztą czasami nie możliwe ze względu na trudność przewidzenia wszystkich możliwych sytuacji. Kiedy indziej chodzi o umożliwienie organowi wzięcia pod uwagę wszelkich możliwych czasami trudno uchwytnych względów przed podjęciem decyzji. Dotyczy to w szczególności przypadków obsadzania stanowisk o kluczowym znaczeniu w administracji. Ponadto trzeba pamiętać, że uznanie administracyjne powoduje, iż kontrola sądowa decyzji na nim opartych jest ograniczona ze względu na stosowanie przy rozpatrywaniu sporu sądowego jedynie kryterium legalności. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organów administracyjnych w decydowaniu. Organ administracyjny jest bowiem związany wieloma czynnikami znacznie ograniczającymi jego swobodę. Przede wszystkim stosując przepis uznaniowy organ administracji nie może naruszać praw podmiotowych wynikających z innych przepisów czy rozstrzygnięć innych organów państwa. Musi również respektować cele wynikające z ustaw. Ich ograniczenia wynikają też ze złożonych wcześniej adresatowi decyzji obietnic, które mogą przybierać formę informacji urzędowej lub przyrzeczeń administracyjnych. Równie często zdarza się, że organy naczelne starają się za pomocą aktów wewnętrznych w postaci wytycznych, instrukcji lub poleceń służbowych ograniczać swobodę organu administracji. Chociaż naruszenie takich wskazówek nie powoduje wadliwości aktu administracyjnego to może jednak spowodować wyciągnięcie konsekwencji służbowych w stosunku do osób, które się im podporządkowały.
Uznanie musi jednak tym samym być wolne od arbitralności, dające się racjonalnie wyjaśnić okolicznościami sprawy niezawierające znamion szykany czy ekscesu inaczej mówiąc swobodne uznanie musi być realizowane w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela chyba że wchodzą w konflikt z interesem ogólnym. Teoretycznym uzasadnieniem dla takiego rozumienia uznania administracyjnego jest teoria samozwiązania się czy też samoograniczenia się administracji.
Moc obowiązująca aktu administracyjnego.
Aby akt administracyjny był prawidłowy musi być pod każdym względem zgodny z przepisami prawa w szczególności musi być zgodny z przepisami prawa ustrojowego, prawa materialnego i prawa procesowego. Akt, który nie spełnia warunków określonych przepisami prawa jest aktem wadliwym. Można wyróżnić kilka rodzajów wadliwości o różnych konsekwencjach prawnych. Możemy mieć do czynienia z wadliwością nie istotną i istotną.
Wadliwość nie istotna to rodzaj wadliwości, który nie pociąga za sobą ani nieważności ani też potrzeby uchylenia aktu. Jako przykład można wskazać nie powołanie stanowiska służbowego przy podpisie osoby, która decyzję wydała czy brak pouczenia, poprawnie odwołania się do wyższej instancji. Sposobem naprawienia tego typu wadliwości aktu jest jego sprostowanie lub uzupełnienie. Taka wadliwość nie powoduje utraty mocy obowiązującej przez akt administracyjny. Akt administracyjny obarczony wadą nie istotną jest ważny i obowiązuje jednak należy wadę usunąć przez sprostowanie aktu.
Natomiast wadliwość istotna aktu administracyjnego może stanowić podstawę do jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Skutkuje to utratą mocy obowiązującej przez akt administracyjny. Należy zauważyć, że akt administracyjny może być uchylony lub zmieniony nie tylko z powodu wadliwości istotnej. Przepisy prawa administracyjnego dopuszczają, bowiem przy zaistnieniu określonych okoliczności zmianę lub uchylenie zupełnie prawidłowych tzn. nieobarczonych żadną wadą istotną aktów administracyjnych. Zasada powagi rzeczy osądzonej i instytucja prawomocności ma więc mniejsze znaczenie w prawie administracyjnym niż w innych dziedzinach prawa. Powodem zmiany lub uchylenia aktu może być np. zasadnicza zmiana okoliczności faktycznych, która może uczynić realizację aktu bądź niemożliwą, bądź pociągającą za sobą ponies...
freshmen2