KPA – ROZDZIAŁ III - KODYFIKACJA POLSKIEGO PRAWA O POST. ADM. NA TLE PRAWNO-PORÓWNAWCZYM
1. Uwagi wstępne
ü Wyodrębnienie prawa administracyjnego jako osobnej gałęzi prawa dokonało się na przełomie XVIII i XIX w., a przynajmniej już wtedy można było doszukać się jego elementów w obowiązującym prawie (wyniki badań historycznych świadczą o istnieniu tych elementów już w prawie rzymskim). Uległa wówczas również zmianie pozycja urzędnika aparatu państwowego, bo przestał on być jedynie przedstawicielem lub pełnomocnikiem panującego, a stał się osobą działającą na podstawie prawa, reprezentującą w różnym zakresie państwo. W dalszej tego konsekwencji zmienił się charakter decyzji administracyjnych.
ü Jak pisał M. Zimmermann, w okresie dawnego państwa policyjnego “decyzje administracyjne mają charakter aktów wiążących jednostronnie; ewentualny «rekurs hierarchiczny ma tylko znaczenie doniesienia do władzy wyższej (aż do szczytu drabiny hierarchicznej) prośby o zmianę decyzji (via gratiae)". W tych państwach policyjnych, które uznawały związanie panującego prawem chociażby w pewnych tylko granicach, “obrona obywateli przeciwko samowoli państwa policyjnego szła początkowo w kierunku «stemplowania» spraw na «sprawę sądową». Sprawy cywilne mianowicie należały do sądów; w tym zakresie istniała zatem kontrola prawna".
ü Podstawy ukształtowania stałych form postępowania administracyjnego, które później utrwalały się w ustawodawstwie, stworzyła praktyka sądów administracyjnych badających zarówno legalność decyzji administracyjnych, jak i poprawność postępowania organów administracyjnych i “na tej drodze wytworzyło się pojęcie „formalne prawa podmiotowe” – oznacza, że jednostka ma w procesie administracyjnym szereg uprawnień procesowych dla ochrony swego roszczenia do administracji, w szczególności też prawo do wyroku załatwiającego jej roszczenia prawne. Modelowym przykładem tej drogi do wykształcenia zasad postępowania administracyjnego może być historia postępowania administracyjnego w Austrii.
ü W Austrii ustawą z 22 października 1875 r. powołano Trybunał Administracyjny, który wydał wiele rozstrzygnięć dotyczących trybu postępowania organów administracyjnych, że na ich podstawie F. Tezner opracował podręcznik post. adm., wydany w 1922 r. Wcześniej zresztą, bo w 1914 r., specjalna komisja przedłożyła projekt uregulowania rozporządzeniem ministerialnym trybu postępowania administracyjnego. Prawo do odwołania się od orzeczeń karno-administracyjnych w pewnym zakresie było już uregulowane w rozporządzeniu ministerialnym z 3 kwietnia 1855 r., a odwołania (rekursy) od decyzji i zarządzeń tzw. władz politycznych w innych sprawach - czyli w typowych sprawach adm. w dzisiejszym pojęciu - w głównych zarysach normowała ustawa z 12 maja 1896 r.
ü W niektórych krajach niemieckich pojawiają się tzw. procedury sporno-administracyjne, podporządkowane zasadom procesu cywilnego lub karnego i zawierające elementy tych procedur (np. w Saksonii już w 1835 r.5). W Badenii ustawa z 31 sierpnia 1884 r. uregulowała m.in. tryb postępowania spornego przed kolegialnymi organami administracyjnymi6. Wprowadzając sądową kontrolę administracji, normowano prawnie również tryb postępowania przed odpowiednimi sądami lub trybunałami. Wykształcała się na tej drodze również procedura sądowo-administracyjna.
ü Zdaniem C. Wiener pierwszą kodyfikacją post. administracyjnego była ramowa ustawa hiszpańska z 19 października 1889 r., umocowująca ministrów do uregulowania w ich resortach szczegółowego trybu postępowania administracyjnego. Z badań G. Langroda wynikałoby, że prymat powinna zachować badeńska ustawa z 31 sierpnia 1884 r. Na pewno są to pierwsze ustawowe uregulowania postępowania administracyjnego, ale sam fakt historycznego pierwszeństwa jeszcze nie wskazuje na rolę danego aktu w kodyfikacji postępowania administracyjnego. Taką ustawą, która wywarła wyraźny wpływ w tej dziedzinie, była austriacka ustawa o postępowaniu administracyjnym z 1925 r.
2. Odrębności prawnych regulacji postępowania administracyjnego
§ pierwsze studia nad post. adm. w Austrii w 1884 r., a prace nad projektem ustawy podjęto w 1911 r.. Ustawa o postępowaniu administracyjnym uchwalona 21 lipca 1925 r. z pewnymi zmianami obowiązuje do dzisiaj. Ustawie tej towarzyszyły jeszcze trzy ustawy:
û prawie i postępowaniu karno-administracyj-nym,
û o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
û ustawa zawierająca przepisy wprowadzające wszystkie trzy ustawy
§ Nie zawsze kodyfikacja przepisów jest dobra, zarzuca się jej sztywność i brak elastyczności, ograniczone możliwości dostosowania wymagań procedury do nowych rodzajów spraw i ich okoliczności, uznając jednocześnie wyższość systemu, w którym sądowa kontrola administracji jest mocno rozwinięta i może kształtować zasady trybu postępowania wiążące organy administracyjne. We Francji w dyskusji co do kodyfikacji postępowania administracyjnego ścierają się rozmaite poglądy, wśród których przeciwnicy kodyfikacji mocno motywują jej niedostatki. Wytrawny komparatysta G. Langrod pisał jednakże tak: “Na płaszczyźnie porównawczej można wyciągnąć naukę, [...] że kraj mający skodyfikowaną procedurę administracyjną nie zdecyduje się nigdy potem wrócić do dawnego systemu unormowań fragmentarycznych, prawdziwej «wolności procesowej» administracji publicznej". Trafność tego spostrzeżenia potwierdza się, bo liczba krajów kodyfikujących w całości lub znacznej części postępowanie administracyjne nie maleje, lecz stale rośnie.
§ Możliwe są różne rozwiązania zapewniające stosowanie gwarancji prawnych przy podejmowaniu decyzji administracyjnych. Nie koniecznie musi to być zwarta kodyfikacja. Może to być :
û kodyfikacja ujmująca w ramy jednej ustawy przepisy postępowania administracyjnego. Taka kodyfikacja może być pełna, obejmująca wszystkie przepisy stosowane przez organy administracyjne - aż do ważniejszych reguł wewnętrznego urzędowania, jak było to w przypadku hiszpańskiej ustawy z 1958 r. o postępowaniu administracyjnym (zastąpionej nową w 1992 r.).
û Może to być kodyfikacja ramowa wyznaczająca granice i zakres postępowań szczegółowych normowanych na podstawie jej upoważnienia (taką konstrukcję miała wspomniana już ustawa hiszpańska z 19 października 1889 r.).
û Kodyfikacja może być częściowa, dotycząca tak ważnego stadium postępowania administracyjnego jak postępowanie odwoławcze i tok instancji przy zaskarżaniu decyzji.
û Szczególne rozwiązania są przyjmowane w państwach federacyjnych, w których są współstosowane ustawy federalne i krajowe (przepisy niemieckiej ustawy z 25 maja 1976 r. o postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania do kwestii uregulowanych ustawami krajowymi; nie dotyczy to administracji zleconej).
§ W systemie tzw. wolności procesowej administracji publicznej nie ma ustawowej regulacji postępowania administracyjnego o charakterze ogólnym, ale w poszczególnych ustawach i aktach wykonawczych są zamieszczane przepisy proceduralne o różnym stopniu szczegółowości. Bywają one dopełniane przepisami wewnętrznymi lub postanowieniami instrukcyjnymi administracji. W takim systemie swego rodzaju część ogólną p. a. tworzą precedensowe orzeczenia sądu administracyjnego, wskazujące na generalne zasady postępowania, które powinny być zawsze stosowane przy wydawaniu decyzji w sprawach indywidualnych. System podległości służbowej zapewnia posłuch dla przepisów aktów wewnętrznych i instrukcji, działanie zgodne z linią orzecznictwa sądowego jest wymuszane przez to, że skarga wniesiona do sądu, wskazująca na naruszenie zasad postępowania utrwalonych w orzecznictwie sądowym, będzie zawsze skuteczna i spowoduje obalenie decyzji.
§ Współcześnie obowiązek zachowania podstawowych standardów postępowania administracyjnego wynika również z zaleceń zawartych w uchwałach Komitetu Ministrów Rady Europy. Zwrócić trzeba też uwagę na uchwalony przez Parlament Europejski 6 września 2001 r. Europejski Kodeks Dobrej Administracji łączący postanowienia dotyczące procedury administracyjnej z elementami etyki i sprawności postępowania w administracji.
3. Polskie kodyfikacje postępowania administracyjnego ogólnego
1) Pierwsza kodyfikacja postępowania administracyjnego w Polsce została dokonana w kilku stadiach, a przygotowania do niej podjęto wkrótce po odzyskaniu niepodległości.
· Pierwszym aktem prawnym, który porządkował tok instancji, była tymczasowa ustawa z 2 sierpnia 1919 r. o organizacji władz administracyjnych drugiej instancji,
· następnie została wydana ustawa z 3 grudnia 1920 r. o tymczasowej organizacji władz administracyjnych drugiej instancji (województw) na obszarze byłego Królestwa Galicji i Lodomerii z W. Ks. Krakowskiem oraz na wchodzących w skład Rzeczypospolitej Polskiej obszarach Spiszu i Orawy.
· Ustawa z 1919 r. wprost uregulowała zasady wnoszenia odwołań od decyzji wojewodów do ministrów, a tylko niepełne uregulowania obowiązywały co do odwołań od decyzji starostów.
· Inna była sytuacja na obszarze Małopolski, albowiem nadal utrzymano w mocy przepisy austriackiej ustawy z 12 maja 1896 r. zawierającej stosowane posiłkowo zasady wnoszenia odwołań, dotyczące terminu ich wnoszenia, formy, korzystania obowiązkowo z pośrednictwa organu I instancji, obowiązku organu udzielania stronie informacji o prawie do odwołania oraz prostowania lub uzupełniania mylnych klauzul odwoławczych. Wiele przepisów tej ustawy stało się wzorem dla późniejszych uregulowań.
· Konstytucja Marcowa w art. 71 ustanowiła zasadę dwuinstancyjności, a w art. 73 zapowiedziała ustawowe uregulowanie kontroli legalności decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne z NTA na czele. Zasady i tryb wnoszenia odwołań od decyzji administracyjnych oraz wznowienia postępowania administracyjnego uregulowała jednolicie dla całego obszaru państwa ustawa z 1 sierpnia 1923 r. w sprawie środków prawnych od orzeczeń władz administracyjnych. Na obszarze byłego zaboru pruskiego działało nadal sądownictwo administracyjne na szczeblu wojewódzkim i przez pewien czas również na szczeblu powiatowym. Sądy te stosowały odrębny tryb postępowania uregulowany w przepisach pruskich z 1883 r.; było to postępowanie administracyjno-sporne, wszczynane na skutek skargi, a w pewnych przypadkach sądy stosowały tzw. postępowanie uchwałowe, w którym “sąd administracyjny wydawał decyzje administracyjne w postaci wyroku".
· Ustawa z 1923 r. co do materii była wzorowana w znacznej części na austriackiej ustawie z 1896 r., a w swych założeniach służyła wykonaniu konstytucyjnej zapowiedzi ograniczenia toku instancji do dwóch (bo w byłym zaborze austriackim istniała możliwość rozpatrywania sprawy nawet przez cztery instancje). W niewielu przepisach (ustawa miała 12 artykułów) unormowano zasadnicze kwestie dotyczące odwołań, jak: dwuinstancyjność, pośrednictwo I instancji przy wnoszeniu odwołań, czternastodniowy termin do wniesienia odwołania jako podstawowy, forma odwołania, przywracanie terminu do odwołania, zamieszczanie w decyzji klauzuli odwoławczej i jej uzupełnianie lub sprostowanie, przesłanka prośby o wznowienie postępowania i właściwość organu.
· Przepisy te zostały powtórzone w odrębnej ustawie z 1924 r., dotyczącej decyzji władz szkolnych, a także w przepisach odnoszących się do spraw opieki społecznej. Regulacje te stosowano w niektórych sprawach danin komunalnych, chociaż w zasadzie ustawa z 1923 r. odnosiła się do trybu postępowania organów administracji rządowej. W 1922 r. rozpoczął działalność NTA, którego orzecznictwo miało duży udział w kształtowaniu i utrwalaniu zasad postępowania administracyjnego.
· Właściwe prace kodyfikacyjne dotyczące postępowania administracyjnego były prowadzone przez powołaną 19 stycznia 1926 r. podkomisję działającą w organizacyjnych ramach Komisji Wniosków Ustawodawczych przy Prezydium Rady Ministrów. Organ ten za podstawę swoich prac obrał ostateczną wersję projektu austriackiej ustawy o post. administracyjnym, a nie - jak powszechnie się twierdzi - już uchwaloną ustawę. Projekt wstępny ustawy o postępowaniu administracyjnym ogłoszono drukiem i poddano go pod publiczną dyskusję. W toku prac kodyfikacyjnych przygotowano w sumie aż dziesięć różnych wersji projektu, uwzględniając tworzone stopniowo polskie prawodawstwo, dostosowując projekt do ówczesnej struktury administracji rządowej i samorządowej". Projekt końcowy (mający 123 artykuły, gdy projekt z 1926 r. – tylko 66 artykułów) został wprowadzony w życie w formie rozporządzenia Prezydenta RP (z mocą ustawy) z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. W tym samym dniu wydano jeszcze dwa rozporządzenia Prezydenta RP: o postępowaniu przymusowym w administracji oraz o postępowaniu karno-administracyjnym.
Wkrótce w ślady Polski poszła Czechosłowacja (1928 r.), a następnie Jugosławia (1930 r.). Wiele przepisów proceduralnych zawierał ukraiński kodeks administracyjny z 1927 r. Niektóre kraje niemieckie również podejmowały prace nad kodyfikacją postępowania administracyjnego zakończone uchwaleniem ustaw (Turyngia w 1926 r. i Brema w 1934 r.). Te dokonania kodyfikacyjne stanowią na kontynencie europejskim pierwsze stadium prac nad porządkowaniem postępowania administracyjnego. Aktami prawnymi o wysokiej trwałości okazały się zwłaszcza austriackie ustawy o postępowaniu administracyjnym.
2) Rozporządzenie z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem obowiązywało aż do końca 1960 r., jednak wiele zmian prawodawczych wprowadzonych od 1944 r. (jak zaniechanie reaktywowania sądownictwa administracyjnego ogólnego) spowodowały osłabienie w praktyce roli tej kodyfikacji jako jedynego źródła prawnej regulacji postępowania administracyjnego.
§ Gwałtownie przybywało przepisów procesowych w różnych ustawach i dekretach, wykaz aktów normatywnych, zawierających fragmenty procedury administracyjnej i przepisy proceduralne, opracowany na zlecenie komisji przygotowującej projekt k.p.a., obejmował aż 301 aktów prawnych.
§ W sprawach zobowiązań podatkowych wprowadzono nowe uregulowanie prawne dekretem z 16 maja 1946 r. o postępowaniu podatkowym, który wprawdzie powielał znaczną część postanowień r.p.a., ale jednocześnie tworzył podstawy administracyjnego postępowania szczególnego. Był to zresztą proces powszechniejszy, bo odrębności proceduralne wynikające z przepisów różnych aktów prawnych częściej miały charakter formalny niż merytoryczny i były dyktowane skłonnością do izolacji resortowej również w kwestiach proceduralnych.
§ Oprócz procesu dekodyfikacji na zakres stosowania r.p.a. miały wpływ także inne czynniki, o których trzeba wspomnieć za J. Starościakiem. Zmianie uległy założenia ustroju administracji w terenie, bo w 1950 r. zniesiono samorząd terytorialny. W tymże roku przekształcono prokuraturę, wyposażając ją w uprawnienia kontrolne wobec administracji. Wiele zmian ustrojowych przekształciło zasadniczo tok instancji w sprawach administracyjnych, niektóre zaś zmiany prawa materialnego osłabiły poważnie trwałość decyzji administracyjnych.
§ Wspólna uchwała Rady Państwa i Rady Ministrów z 14 grudnia 1950 r. w sprawie rozpatrywania i załatwiania odwołań, listów i zażaleń ludności oraz krytyki prasowej nałożyła na wszystkie organy państwowe obowiązek przyjmowania i rozpatrywania skarg, zażaleń i krytyki prasowej. Przepisy te nie zostały powiązane z r.p.a. i wobec tego nie istniały żadne ograniczenia we wnoszeniu środków zaskarżenia. W stosunkowo krótkim czasie dostrzeżono niedostatki tego stanu rzeczy, co spowodowało, że: “Proces rewaloryzacji postępowania administracyjnego rozpoczął się w drugiej połowie lat pięćdziesiątych XX wieku. Nie ulegała wątpliwości celowość istnienia jurysdykcyjnego ogólnego postępowania administracyjnego, pilną natomiast stalą się potrzeba jego gruntownej reformy".
§ Inicjując prace nad nową kodyfikacją postępowania administracyjnego, Komisja Prawa Administracyjnego przy Zarządzie Głównym Zrzeszenia Prawników Polskich w końcu 1957 r. przygotowała wstępny projekt kodeksu postępowania administracyjnego. Zarządzeniem nr 16 Prezesa Rady Ministrów z 28 stycznia 1958 r. powołano Komisję do opracowania projektu przepisów o postępowaniu administracyjnym, która w kwietniu 1959 r. poddała pod publiczną dyskusję piątą redakcję projektu kodeksu postępowania administracyjnego. Wersja ósma projektu, znacznie zmieniona w stosunku do projektu poddanego pod publiczną dyskusję, została uchwalona przez Radę Ministrów jako projekt rządowy. Komisja sejmowa zgłosiła do projektu 99 poprawek i z nimi została uchwalona ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, która weszła w życie 1 stycznia 1961 r. Okres vacatio legis został wykorzystany na opracowanie 60 wzorów pism i formularzy, a także na przeszkolenie pracowników administracji. W Urzędzie Rady Ministrów działał Zespół doradczy do spraw k.p.a., który udzielał opinii w razie wątpliwości co do treści i zakresu stosowania przepisów kodeksu. Z pełnym uzasadnieniem można było więc o k.p.a. napisać: “Przygotowany drogą starannych studiów i dyskusji, jest kodeks dziełem dojrzałej rozwagi politycznej i wysokiej kultury prawniczej".
§ Dlaczego przyjęto formę kodeksu, gdy w 1928 r. wystarczała zwykła ustawa?
W k.p.a. uregulowano dwa postępowania: administracyjne ogólne i w sprawach skarg i wniosków, unormowano też procedurę prokuratorskiej kontroli przestrzegania prawa w sprawach indywidualnych. Zakres stosowania k.p.a. określono klauzulą generalną, przyjmując dodatkowo zasadę posiłkowego stosowania jego przepisów zawsze wtedy, gdy przepisy prawa odsyłają do przepisów “o postępowaniu administracyjnym". W k.p.a. umieszczono zespół przepisów ustanawiających zasady ogólne postępowania administracyjnego. Poza tym zapewniono łączność wszystkich uregulowań zawartych w k.p.a., w szczególności harmonizując z postępowaniem administracyjnym ogólnym przepisy o postępowaniu w sprawach skarg oraz powiązano kontrolne uprawnienia prokuratorskie z założeniami trwałości decyzji administracyjnych. Regulacja prawna zawarta w k.p.a. była podporządkowana wspólnym założeniom. I...
prawozaoczne