KPA – ROZDZIAŁ XII: CZYNNOŚCI PROCESOWE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
CZYNNOŚCI PROCESOWE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
uwagi wstępne o czynnościach postępowania administracyjnego
² „postępowanie administracyjne jest łańcuchem czynności formalnych, przedsiębranych przez władzę administracyjną i osoby interesowane przy wykonywaniu przepisów prawa administracyjnego [...]"', à na wspomniany ciąg czynności formalnych składają się działania prawne oraz faktyczne
² porządkowanie ciągu działań postępowania administracyjnego może być dokonywane na podstawie różnych kryteriów àw doktrynie z reguły przyjmuje się systematykę k.p.a. jako podstawę charakterystyki postępowania w I instancji; można jednak przyjąć inne założenie pozwalające na wyróżnienie
1. czynności merytorycznych postępowania, wpływających na jego zakres podmiotowy i przedmiotowy
2. czynności techniczno-procesowych, które występują w każdej procedurze sądowej lub pozasądowej.
3. środki prawne służące zdyscyplinowaniu działań wszystkich podmiotów postępowania.
4. wydawane w toku postępowania orzeczenia organu (postanowienia) dotyczące czynności procesowych, ich zakresu i kolejności podejmowania w sprawie.
§ czynności procesowe są uregulowane szczegółowo w k.p.a. i o.p. w odniesieniu do toku postępowania w I instancji, ale te przepisy są stosowane również w postępowaniu odwoławczym oraz w postępowaniach trybów nadzwyczajnych.
² wszczęcie postępowania administracyjnego nie oznacza wyłącznie zapoczątkowania czynności procesowych w sprawie, która nie była jeszcze w ogóle rozpoznawana przez organy administracyjne, lecz dotyczy także wszczęcia postępowania w kolejnej instancji administracyjnej lub podjęcia postępowania w nadzwyczajnym trybie. Przesłanki wszczęcia tych różniących się od siebie postępowań nie będą te same, ale wiele czynności związanych z samym wszczęciem postępowania będzie identycznych i będą one dokonywane na podstawie tych samych przepisów.
² Czynności procesowe uregulowane w k.p.a. oraz w o.p. jako czynności trybu zwykłego będą stosowane w postępowaniu weryfikacyjnym przed organem odwoławczym, a także w trybach nadzwyczajnych. Organy odwoławcze powinny z zasady orzekać co do istoty sprawy i wobec tego albo one same, albo z pomocą organów I instancji powinny prowadzić wszystkie czynności postępowania, stosując wprost lub odpowiednio przepisy obowiązujące przed I instancją (art. 140 k.p.a., art. 235 o.p.).
Art. 140 KPA. W sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.
Art. 235 OP. W sprawach nieuregulowanych w art. 220 - 234 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.
² Podobnie jest w przypadku prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Organ weryfikujący decyzję w tym trybie stosuje przepisy normujące postępowanie przed organem I instancji. Przepisy rozdziału 12 i 13 działu II k.p.a. nie zawierają takiego wyraźnego odesłania, jakie jest w art. 140 k.p.a. i w art. 235 o.p. co do postępowania odwoławczego, ale skoro istnieje podstawa do wszczęcia postępowania weryfikacyjnego i orzekania w nim, to musi być stosowana procedura unormowana prawnie — właśnie w k.p.a. i w o.p.
² Niektóre czynności procesowe trybu zwykłego będą podejmowane przez różne organy poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego.
§ przed wydaniem zaświadczenia należy niekiedy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, o czym stanowi art. 218 § 2 k.p.a., i wobec tego należy sięgnąć do przepisów np. o dowodach.
§ Organy podatkowe przy wydawaniu zaświadczeń mają obowiązek odpowiedniego stosowania znacznej liczby wymienionych w art. 306k o.p. przepisów normujących czynności postępowania w I instancji.
§ Pośrednio na konieczność przeprowadzenia czynności postępowania wyjaśniającego wskazuje art. 237 § 2 k.p.a. dotyczący skarg i wniosków (w związku z art. 247 k.p.a.).
§ Na mocy art. 43 ust. l ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze5 prokurator, podejmując czynności zmierzające do ochrony praworządności w ramach prokuratorskiej kontroli, może prowadzić postępowanie wyjaśniające, stosując odpowiednio przepisy k.p.a.
CZYNNOŚCI PROCESOWE WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
wszczęcie postępowania
² przepisy k.p.a. nie wprowadzają odrębnego aktu, którym orzekałoby się o wszczęciu postępowania administracyjnego i o legitymacji strony postępowania, natomiast art. 165 § 2 o.p. stanowi, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia, a art. 165a § 1 o.p. daje podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania podatkowego, gdy żądanie jego wszczęcia nie pochodzi od strony.
² w przypadku obowiązywania zasady dyspozycyjności wniesienie podania przez stronę wywiera skutek z mocy prawa, bo zgodnie z art. 61 § 3: „Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej", a przy korzystaniu z drogi elektronicznej — „dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej"
§ W art. 165 § 3 o.p. jest taki sam przepis, dopełniony w § 3b określeniem daty wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione w formie elektronicznej (dzień jego otrzymania przez organ).
² w tej dacie zaczyna się postępowanie w sprawie, czyli:
1. zaczynają biec terminy do jej załatwienia
2. powstają obowiązki procesowe organu administracyjnego i stron oraz innych uczestników postępowania
3. od tej daty powstaje zawisłość sprawy administracyjnej, co wstrzymuje lub nadaje bieg również niektórym terminom materialnoprawnym (np. przedawnienia).
² w przepisach k.p.a. nie stanowi się o obowiązku stwierdzenia przez organ, że podmiot wnoszący żądanie jest stroną.
§ w o.p. jest przepis art. 165a stanowiący o obowiązku stwierdzenia, od jakiej osoby pochodzi żądanie wszczęcia postępowania podatkowego, jeżeli jest ona stroną, to z mocy prawa zostanie wszczęte postępowanie (art. 165 § 3 i 3b o.p.), a gdy od razu wiadomo, że nie jest ona stroną, to organ wydaje postanowienie, zaskarżalne zażaleniem, o odmowie wszczęcia postępowania; skoro żądanie doręczy podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, ale mylnie za nią uznany, to istnieje podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 208 § l o.p. à żądanie powoduje wszczęcie postępowania tylko w tym przypadku, gdy wnosi je osoba będąca stroną postępowania
§ NSA à przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną; ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 k.p.a.) à w konsekwencji przyjęcia określonej konstrukcji pojęcia strony dopiero po przeprowadzeniu czynności postępowania wszczętego na mocy przepisów k.p.a. można orzec, czy dany podmiot jest legitymowany do nabycia praw lub do obarczenia go obowiązkiem jako strony postępowania.
§ w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 133 o.p. wniesienie żądania przez inny podmiot takiego skutku nie powoduje, chociaż może spowodować inne skutki, np. przewidziane w art. 66 § 3 k.p.a. i art. 171 § 3 o.p. (zwrócenie pisma wnoszącemu z pouczeniem o niemożności ustalenia organu właściwego lub ze wskazaniem na sąd jako właściwy w sprawie), albo spowodować wszczęcie postępowania skargowego lub wnioskowego.
² żądanie wszczęcia postępowania mogą wnieść wszystkie strony równocześnie albo też może być wniesione przez jedną z nich lub przez niektóre tylko strony
§ w przypadku gdy stroną jest podmiot kolegialny, podstawę żądania powinna stanowić uchwała podjęta w trybie i formie określonej statutem.
§ podjęcie czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu, a więc z naruszeniem zasady dyspozycyjności, stanowi rażące naruszenie prawa, powodujące stwierdzenie nieważności decyzji; w przypadku gdy prawo materialne nie zastrzega tego, że wszczęcie postępowania następuje na żądanie strony albo dopuszcza jego wszczęcie na wniosek lub z urzędu wszczęcie postępowania nie narusza zasady dyspozycyjności
§ art. 61 § 2 k.p.a. dopuszczający wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie, w której prawo materialne wymaga wyłącznie wniosku strony, jednakże przy spełnieniu łącznie dwóch przesłanek
a) wymaga tego „szczególnie ważny interes strony"
b) w toku tak wszczętego postępowania uzyska się zgodę strony na dalsze jego prowadzenie, w przypadku braku zgody strony postępowanie ulega umorzeniu.
² wniesienie żądania przez stronę wywiera skutek prawny w dniu jego doręczenia organowi administracyjnemu, tzn. w dacie wpływu żądania pisemnego albo zgłoszenia do protokołu żądania ustnego
Art. 61 § 3 k.p.a. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. § 3a. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej.
§ Innym zagadnieniem będzie zachowanie, ustanowionego przepisami odrębnymi, terminu wniesienia żądania przez stronę, bo może go dotrzymać, np. nadając pismo listem poleconym (art. 57 § 5 k.p.a. i art. 12 § 6 o.p.).
Art. 57 § 5 k.p.a. Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało:
1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, za poświadczeniem przedłożenia, do organu administracji publicznej,
2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego
3) złożone w polskim urzędzie konsularnym,
4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej,
5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku
6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego.
² zgodnie z art. 233 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania może być wniesione w formie skargi powszechnej (petycji), która, jeżeli pochodzi od strony, niezależnie od nazwy będzie podstawą wszczęcia postępowania z mocy z art. 61 k.p.a. lub art. 165 o.p. Według bowiem art. 222 treść pisma przesądza o jego charakterze, a nie nazwa czy forma. Jeżeli skarga jest pismem procesowym strony, to musi być rozpatrzona zgodnie z przepisami proceduralnymi (art. 233 i 240 k.p.a.).
² OBOWIĄZEK POWIADOMIENIA:
§ w postępowaniu ogólnym organ administracyjny ma obowiązek ustalenia, jakie podmioty są stronami wszczętego postępowania i powiadomić je o tym, że biorą udział w postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a.). Taki sam obowiązek spoczywa na organie podatkowym po wprowadzeniu do o.p. art. 165 § 3a.
§ na podstawie art. 183 § 2 k.p.a. należy zawiadomić prokuratora, jeżeli jego udział w postępowaniu byłby potrzebny, co dotyczy też postępowania podatkowego.
§ zgodnie z art. 31 § 4 k.p.a. należy o wszczętym postępowaniu powiadomić organizację społeczną, jeżeli może być zainteresowana wynikiem sprawy ze względu na cele statutowe lub wymagania interesu społecznego. Takiego obowiązku nic wprowadzono w postępowaniu podatkowym, ponieważ obowiązują tam inne zasady udziału organizacji społecznej naprawach strony (art. 133a § l o.p.).
² w toku postępowania nie ma różnic w czynnościach procesowych, które byłyby zależne od trybu jego wszczęcia, z dwoma tylko wyjątkami, będącymi przejawem zasady dyspozycyjności à dotyczy to:
1. zawieszenia postępowania (art. 98 § 1 k.p.a., 204 o.p.)
Art. 98 KPA § 1. (230) Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. § 2. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Art. 204 OP § 1. Organ podatkowy, na wniosek strony, może zawiesić postępowanie w sprawie udzielenia ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych. § 2. Jeżeli w ciągu 3 lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. § 3. W postanowieniu o zawieszeniu postępowania organ podatkowy poucza stronę o treści § 2.
2. umorzenia postępowania (art. 105 § 2, art. 208 § 2 o.p.)
Art. 105 KPA § 1. (243) Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. § 2. (244) Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.
Art. 208 OP § 1. (399) Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. § 2. (400) Organ podatkowy może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi publicznemu.
² Wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w kilku sytuacjach uregulowanych w k.p.a.:
1. organ działa z własnej inicjatywy — czy to na skutek własnych informacji, czy to kontroli wewnętrznej — albo z inicjatywy organu nadzoru; obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6, art. 120 o.p.) wyraża się również w tym, że organ powinien dążyć do eliminowania przypadków niepewności co do prawa lub obowiązków ustanawianych w drodze decyzji; poza tym prawo materialne nakłada obowiązek wydania decyzji z urzędu bez oczekiwania na wniosek stron, bo wszelka przewlekłość byłaby szkodliwa dla interesu publicznego
2. z żądaniem wszczęcia postępowania dotyczącego określonej osoby lub określonych osób występują podmioty na prawach strony
3. wszczęcie postępowania z urzędu następuje na skutek skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią
§ Tylko w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu na skutek żądania organizacji społecznej, zamierzającej działać na prawach strony, nie będzie wątpliwości co do daty, w której zgodnie z k.p.a. postępowanie wszczęto, bo organ ma obowiązek wydać postanowienie na podstawie art. 31 § 2 zdanie pierwsze.
§ W pozostałych przypadkach należy, zgodnie z poglądem NSA, przyjąć, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu „można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę" (NSA 1981); W braku innych dowodów za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu można przyjąć dzień złożenia zeznań przez stronę postępowania lub świadków w sprawie będącej przedmiotem decyzji
² Wszczęcie postępowania z urzędu w sprawach podatkowych następuje, zgodnie z art. 165 § 2 o.p., w formie postanowienia, a data jego doręczenia stronie stanowi datę wszczęcia postępowania
§ Wszczęcie postępowania może nastąpić:
1. z inicjatywy samego organu
2. na żądanie prokuratora oraz
3. wskutek skargi powszechnej
4. na uzasadnione żądanie organizacji społecznej za zgodą osoby, której sprawy postępowanie dotyczy
§ zgodnie z art. 165 § 5 i 7 o.p. nie wydaje się postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy chodzi o
(a) ustalenie corocznych zobowiązań podatkowych w niezmienionym stanie taktycznym
(b) niektórych umorzeń zaległości podatkowych
...
prawozaoczne