Niezaleznosc bc_Pyka-1.pdf

prof. AE dr hab. Irena Pyka

Katedra Finansów

Akademia Ekonomiczna w Katowicach

Niezależność NBP wobec przystąpienia Polski do strefy euro

Wprowadzenie

Integracja gospodarcza Polski z Unią Europejską, zapoczątkowana w maju 2004 r.

niesie ze sobą konsekwencje w postaci przystąpienia do strefy euro. Każde państwo człon-

kowskie na mocy Traktatu z Maastricht ma obowiązek zastąpienia w obrocie gospodarczym

dotychczasowej waluty narodowej euro. Czasowy moment integracji walutowej, a w konse-

kwencji członkostwo kraju w Eurosystemie, zostały jednak uwarunkowane spełnieniem kryte-

riów zbieżności. Dlatego też Traktat przewiduje derogację uczestnictwa w unii walutowej

w przypadku krajów, w których spełnienie tych kryteriów jest czasowo niemożliwe. Może

ona również dotyczyć klauzuli opting-out . Podlegają jej wyłącznie Dania i Wielka Brytania 1 .

Pozostałe, „stare” i „nowe” kraje Unii Europejskiej korzystają wyłącznie z derogacji czaso-

wej, w efekcie której członkostwo w Eurosystemie i wprowadzenie euro do obiegu krajowego

są funkcją czasu określoną spełnieniem warunków zbieżności.

Realizacja kryteriów zbieżności oznacza, że kraj członkowski spełnił formalne warunki

osiągnięcia podobnego stanu swej gospodarki jak w państwach już należących do strefy euro.

W przypadku krajów korzystających z czasowej derogacji spełnienie kryteriów zbieżności jest

równoznaczne z funkcjonowaniem przez okres co najmniej 2 lat w mechanizmie kursowym

ERM II po to, aby przed ostateczną rezygnacją z waluty krajowej utrwalić realną zbieżność

gospodarki krajowej z państwami Eurosystemu 2 . Jednak dopiero moment przyjęcia euro ozna-

cza rzeczywistą utratę niezależności banku centralnego każdego z państw członkowskich na

rzecz wzrostu stopnia autonomii (niezależności) Europejskiego Banku Centralnego.

Niniejsze opracowanie koncentruje uwagę na problemach utraty niezależności Naro-

dowego Banku Polskiego. Jego celem bezpośrednim jest prezentacja skutków utraty tej nieza-

leżności rozpatrywanej w różnych jej aspektach. Wskazuje się w nim na fakt, iż utrata nieza-

leżności NBP następuje w czasie i jest procesem, którego jedynie efekt ostateczny wyraża się

1 Por. R. Wierzba, Europejski Bank Centralny , Twigger, Warszawa 2003, s. 31.

2 Th. Papaspyron, EMU Strategies: Lesson from Greece in View of EU Enlargement , Paper Presented an the

Hellenic Observatory, The European Institute, London School of Economics, January 2004, s. 11 i dalsze.

www.e-finanse.com

w przejęciu funkcji narodowego banku centralnego i podporządkowaniu decyzjom Europej-

skiego Banku Centralnego. Ocena skutków utraty niezależności NBP wymaga więc komplek-

sowego podejścia uwzględniającego korzyści i straty zróżnicowane zarówno ze względu na

czas ich wystąpienia ,jak też charakter niezależności banku centralnego.

1. Paradygmat niezależności banku centralnego

Niezależność banku centralnego wiąże się bardzo ściśle z fiducjarnym charakterem

współczesnego pieniądza. Jego siła nabywcza nie wynika z wewnętrznej wartości jednostki

monetarnej, lecz opiera się wyłącznie na zaufaniu społecznym do prawnie określonego środka

płatniczego, który utracił wartość substancjonalną i reprezentuje wyłącznie wartość funkcjo-

nalną. Fakt ten sprawia, że instytucja emitenta staje w obronie utrzymania tej wartości.

Postulat niezależności banku centralnego bardzo wyraźnie akcentowany był na gruncie

ekonomii neoklasycznej, zwłaszcza przez przedstawicieli monetaryzmu (M. Friedmana, a także

kontynuatorów jego myśli). Obecnie posiada liczne grono swoich zwolenników, w różny sposób

uzasadniających utrzymanie niezależności banku centralnego. Argumenty na rzecz niezależności

banku centralnego analizowane są w dwóch płaszczyznach – stricte instytucjonalnej i funkcjonal-

nej. W pierwszym przypadku wskazuje się, że niezależność banku centralnego uodparnia gospo-

darkę na działania dyskrecjonalne parlamentarzystów i rządów 3 . W drugim przypadku niezależ-

ność banku centralnego uzasadnia się na gruncie ilościowej teorii pieniądza.

Zasadniczą przesłanką niezależności banku centralnego w podejściu funkcjonalnym

jest założenie o egzogenizacji podaży pieniądza, a zatem podporządkowania kontroli nomi-

nalnej jego ilości w obiegu decyzjom banku centralnego 4 . W koncepcji tej przyjmuje się bo-

wiem, w ślad za poglądami neoklasycznymi, że pieniądz w gospodarce ma charakter neutral-

ny. Neutralność pieniądza, określana często „klasyczną dychotomią”, oznacza, że zmiany

podaży pieniądza czy też szybkości jego obiegu oddziaływują wyłącznie na bezwzględny

poziom cen i nie wywierają wpływu na równowagę w sektorze realnym. O ile zatem w podej-

ściu funkcjonalnym akceptuje się przyczynowość związków sfery realnej i pieniężnej w go-

spodarce, to jednocześnie odrzuca możliwość aktywizacji gospodarki poprzez endogeniczne

3 Por. W. Baka, Bankowość centralna , BMiB, Warszawa 2001, s. 83-84. Autor wskazuje na dwa typy argumen-

tacji przyczynowo-skutkowej i wynikającej z badań korelacji między stopniem niezależności banku centralnego

a gospodarką.

4 Por. D. Duwendag, K.H. Ketterer, W. Kösters, R. Pohl, D. Simmert, Teoria pieniądza i polityka pieniężna ,

Poltext, Warszawa 1995, s. 148.

www.e-finanse.com

zmiany w podaży pieniądza. Jej długookresowym efektem jest bowiem wysoka inflacja ob-

serwowana w okresie realizacji strategii Keynesowskiej polityki monetarnej.

Rozwój badań nad „przyczynowością” pieniądza spowodował istotne zmiany w rozu-

mieniu paradygmatu niezależności banku centralnego. Przede wszystkim dlatego, że:

• upowszechnił się pogląd o endogenicznych 5 źródłach podaży pieniądza,

• wzrosła świadomość polityczna, że niezależność funkcjonalna banku centralnego wy-

maga wsparcia instytucjonalnego, niezależność banku centralnego stała się kategorią

prawną, gdyż aktualnie to przepisy prawa krajowego decydują o jej stopniu i zakresie

zarówno funkcjonalnym i ,

• niezależność banku centralnego w koncepcjach teoretycznych zarówno po stronie

swych przeciwników, jak też zwolenników zaczęła być traktowana wieloaspektowo.

Obecnie rozróżnia się niezależność przedmiotową (ang. responsibility – za jakie spra-

wy bank odpowiada) i podmiotową (ang. accountability – przed kim odpowiada) 6 .

Wyodrębnia się także niezależność instytucjonalną, funkcjonalną i finansową 7 .

Zróżnicowane aspekty niezależności banku centralnego, rozpatrywane w odniesieniu

do zadań i konsekwencji przystąpienia Polski do strefy euro, stały się zasadniczym przedmio-

tem analizy utraty niezależności NBP na rzecz EBC – Europejskiego Banku Centralnego.

2. Niezależność ESBC – Europejskiego Systemu Banków Centralnych

W Unii Europejskiej podstawy funkcjonowania systemu monetarnego kształtuje

prawnie zdefiniowany paradygmat niezależności banku centralnego. Traktat z Maastricht za-

kłada, że zarówno EBC, jak też i narodowe banki centralne nie mogą ulegać naciskom

i wpływom ze strony władz Unii, rządów państw członkowskich i innych organów państwo-

wych. W świetle prawa wysoka jest więc ich niezależność instytucjonalna. Prawnie też zosta-

ła zapewniona niezależność funkcjonalna ESBC. Art.105.1 Traktatu wyznacza bowiem cel

główny jego działalności, którym jest utrzymanie stabilnego poziomu cen. Określa też zada-

nia sprzyjające efektywnej alokacji zasobów, a w szczególności 8 :

5 Endogeniczność pieniądza oznacza, że zmiany w podaży pieniądza są odbiciem zjawisk zachodzących w sferze

realnej, a nie działań banku centralnego. Ibidem , s. 146.

6 Por. szerzej na ten temat: A Wojtyna, Niezależność banku centralnego w teorii ekonomii: główne kwestie

sporne, „Bank i Kredyt” 1995, kwiecień, a także: R. Kokoszczyński, Współczesna polityka pieniężna w Polsce ,

PWE, Warszawa 2004, s 159-173.

7 Por. W. Baka, op.cit. , s. 86.

8 Euro wspólna waluta , red. P. Temperton, Felberg SA, Warszawa 2001, Załącznik. Traktat z Maastricht i nieza-

leżność EBC, oraz L. Oręziak, Finanse Unii Europejskiej , PWN, Warszawa 2004, s. 20.

www.e-finanse.com

− kształtowanie i realizację polityki pieniężnej Wspólnoty,

− przeprowadzanie operacji dewizowych,

− utrzymywanie i zarządzanie oficjalnymi rezerwami dewizowymi krajów człon-

kowskich,

− wspieranie prawidłowego funkcjonowania systemów płatniczych.

W świetle norm prawnych Unii Europejskiej wysoki jest również stopień niezależno-

ści finansowej i personalnej ESBC.

Federalny charakter Europejskiego Systemu Banków Centralnych sprawia jednak, że

prawnie regulowana niezależność EBC i narodowych banków centralnych jest zróżnicowana

w odniesieniu do poszczególnych aspektów tej niezależności. Zorganizowane w ramach ESBC

narodowe banki krajowe rezygnują zasadniczo ze swej niezależności funkcjonalnej, bowiem

zgodnie z zasadami otwartej, wolnorynkowej gospodarki ESBC przejmuje od nich funkcje zwią-

zane z prowadzoną w krajach członkowskich Unii Europejskiej polityką monetarną.

Realizacja tych funkcji spoczywa na EBC, stąd też posiada on wysoki stopień nieza-

leżności funkcjonalnej. Natomiast narodowe banki centralne jedynie wykonują zadania EBC,

nie mogąc decydować o sposobach i instrumentach realizacji prawnie zdefiniowanego celu

podstawowego. Nie posiadają też możliwości jego zmiany i zostały zobowiązane do wyko-

nywania wszystkich zadań z realizacją tego celu związanych. Narodowe banki centralne pro-

wadzą działania zgodnie z wytycznymi i instrukcjami EBC, a podejmowane przez te banki

inicjatywy niemieszczące się w ramach działalności ESBC nie mogą pozostawać w sprzecz-

ności z zadaniami i celami ESBC.

Wysoka niezależność funkcjonalna ESBC sprawia, że rośnie stopień egzogenizacji

podaży pieniądza w państwach Eurosystemu. Decyzje dotyczące jej przyrostu podejmowane

są bowiem poza systemem krajowym, a polityka pieniężna ESBC nabiera cech ponadnarodo-

wych, wpływając na neutralizację endogenicznych źródeł przyrostu podaży euro.

Niezależność funkcjonalną utrzymują natomiast narodowe banki centralne państw podle-

gających derogacji w ramach ESBC, a zatem pozostające czasowo poza Eurosystemem. Stopień

tej niezależności warunkowany jest formą derogacji W przypadku derogacji czasowej pełna utra-

ta niezależności narodowego banku centralnego ma miejsce w momencie zastąpienia waluty kra-

jowej pieniądzem euro. Natomiast wtedy, gdy spełnione zostały kryteria zbieżności i ustalony

stały kurs waluty krajowej wobec euro, następuje podporządkowanie polityki monetarnej naro-

dowego banku centralnego polityce stabilizacji kursu walutowego. W okresie tym, chociaż

www.e-finanse.com

w sensie formalnym nie następuje przejęcie przez EBC niezależności narodowych banków cen-

tralnych, to ma miejsce jej częściowa utrata, ponieważ realnie ograniczona zostaje swoboda ste-

rowania przez narodowy bank centralny podażą pieniądza krajowego czy stopą procentową.

Okres pozostawania państwa w systemie ERM II zależy bezpośrednio od spełnienia

kryteriów z Maastricht. W okresie przyjęcia mechanizmu ERM II co najmniej przez okres

dwóch lat nie może mieć miejsca dewaluacja parytetu, oznacza ona bowiem dekonwergencję

w odniesieniu do innych kryteriów zbieżności i grozi przedłużeniem pozostawania kraju

w tym mechanizmie. Z uwagi na negatywne konsekwencje funkcjonowania państwa w me-

chanizmie ERM II, wyrażające się nie tylko w realizacji ostrych restrykcji w polityce pienięż-

nej, finansowej i gospodarczej kraju, przystąpienie do strefy euro wymaga przemyślanego

wyboru politycznego właściwego momentu wprowadzenia euro do obiegu gospodarczego.

Oceniając niezależność funkcjonalną ESBC należy podkreślić, że istotnym problemem

unii gospodarczo-walutowej jest ograniczenie endogenicznych skutków kreacji pieniądza euro

przez budżety krajowe. Wysokiej niezależności oddziaływanie ESBC na kurs walutowy i podaż

euro nie towarzyszy taka sama autonomia wobec polityki finansowej krajów Unii Europejskiej.

Art. 101/104 Traktatu wprowadza wprawdzie zakaz finansowania zarówno przez

EBC, jak i NBC, deficytu instytucji lub organów wspólnoty, władz centralnych oraz lokal-

nych państw członkowskich, ale na poziomie UE brak jest instrumentów kształtowania

wspólnej polityki finansowej. Traktat z Maastricht w art. 99 przewiduje wprawdzie koordyna-

cję polityki gospodarczej rządów w ramach Rady (ECOFIN), ale w sytuacji, gdy zachodzi jej

niezgodność w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich, Rada nie posiada żad-

nych sankcji. ECOFIN może tylko zalecać stosowne działania.

Regulacje niezależności polityki monetarnej ESBC wobec polityki finansowej państw

UE zawiera Pakt Stabilizacji i Wzrostu z 17 czerwca 1997 r. Zakłada on działania prewencyj-

ne i sankcje wobec państw członkowskich wykazujących nadmierny deficyt budżetowy. Do-

tychczasowa praktyka, z której wynika, że wysokie zadłużenie rządów większości „starych”

członków Unii Europejskiej nie podlega jego restrykcjom, nakazuje ostrożność w ocenie tego

instrumentu wspólnej polityki finansowej państw UE. Można zatem skonstatować, że w tym

obszarze funkcjonowania strefy euro niezależność funkcjonalna ESBC wyraźnie słabnie.

W ramach przynależności do ESBC narodowe banki krajowe uzyskują wysoką niezależ-

ność instytucjonalną. Władze polityczne UE oraz poszczególnych państw członkowskich nie ma-

ją prawa ingerować w działalność narodowych banków centralnych (art. 108 i 107 Traktatu).

www.e-finanse.com

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: