rozdzial 5.doc

Rozdział 5 – Źródła prawa administracyjnego

Rozdział 5 – Źródła prawa administracyjnego (fontes iuris)

System prawa – właściwie uporządkowany zbiór norm, powiązanych w wymagany sposób, uwzględniający relacje treściowe, hierarchiczne i formalne;

System źródeł prawa – usankcjonowany wolą państwa zbiór źródeł prawa, pozostających we wzajemnych, uporządkowanych relacjach, zapewniających w szczególności: jedność, spójność i zupełność tego systemu; ponadto realizuje wymóg praworządności i zasadę hierarchiczności, która wyraża się w:

-    powinności organów niższego szczebla stanowienia aktów prawotwórczych służących realizacji norm aktów wyższego szczebla

-    zakazie tworzenia aktów niższej rangi naruszających lub sprzecznych z aktami wyższej rangi

Ponadto system ten charakteryzuje się cechami odróżniającymi go od innych gałęzi prawa:

-    składa się na niego najliczniejsza grupa najbardziej urozmaiconych źródeł, w znacznej mierze pochodzących od samej adm,

-    niezwykle rozbudowane są źródła prawa wewnętrznego

-    szczególne znaczenie odgrywają akty prawa miejscowego, wydawane przez samorząd terytorialny i terenową administrację rządową (zespoloną i niezespoloną)

-    doniosłe praktycznie są liczne akty normatywne ( statuty, regulaminy, akty zawierający normy ściśle planistyczne lub techniczne)

Ponadto system ten kształtują zasady ogólne oparte na orzecznictwie, teorii prawa, praktyce, zasadach polityczno-ustrojowych państwa;

Źródła poznania prawa (fontes iuris cognoscendi) – wszelkie materiały, w tym urzędowe organy promulgacyjne, dokumenty, publikacje i inne formy przekazu informacji o prawie;

System źródeł prawa został usystematyzowany w sposób wyczerpujący w konstytucji RP w rozdziale III, wprowadziła ponadto podział dychotomiczny na akty prawa powszechnie obowiązujące i akty prawa wewnętrznie obowiązującego; także poza rozdziałem III są przepisy odnoszące się wprost do źródeł np. art. 9, zgodnie z kt. RP przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, czyli nie tylko ratyfikowanymi umowami, ale także innymi uznanymi w tym prawie źródłami prawa faktami prawotwórczymi;

Ze względu na to, że część aktów normatywnych wydawanych przez organy adm nie została uwzględniona w katalogu konstytucji, powstał problem, nazywa się je „przepisami administracji”, nie są to akty stanowienia prawa, ale aktami stosowania prawa, przyjmującymi postać jednej z prawnych form działania administracji; ich źródłem tworzenia jest określona kompetencja administracyjna;

Obok norm prawnych zawartych we wskazanych w Konstytucji aktach prawotwórczych są także inne doniosłe akty generalne, abstrakcyjne: normy zakładowe, quasi-normy prawne, normy pozaprawne nieraz uznawane przez prawo (etyczne, zwyczajowe);

Delimitacja źródeł prawa (podziały)

1)   Kryterium: zakres obowiązywania

-    źródła powszechnie obowiązującego prawa (art.87 Konstytucji, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz wydane przez organy wskazane w Konstytucji rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego na określonym terenie; dodatkowo art. 234 K – mieszczące się w konstytucyjnie wyznaczonym zakresie i granicach rozporządzenia z mocą ustawy wydawane przez Prezydenta RP na wniosek RM w okresie stanu wojennego)

-    źródła prawa wewnętrznego ( art.93 K – uchwały RM i zarządzenia Prezesa RM i ministrów)

2)   Kryterium: pozycja organu stanowiącego prawo

-    stanowione przez centralne organy państwa

-    stanowione przez organy terenowe

3)   Kryterium: charakter podmiotu stanowiącego prawo

-    stanowionych przez organ władzy wykonawczej

-    stanowionych przez organ władzy ustawodawczej

4)   Kryterium: czy źródło prawa pochodzi od:

-    organów adm publ (wydawanie aktów normatywnych, w tym objętych konstytucyjną kategorią źródeł prawa, przez tę adm stanowi jedną z jej form działania)

-    od innych organów

5)      Kryterium: czy akty kierowane są do adresatów usytuowanych na zewnątrz adm lub mieszczących się w strukturze tej adm

-    akty zewnętrzne

-    akty wewnętrzne

6)   Kryterium: cel

-    źródła o charakterze ogólnym, przepisy doniosłe w kilku dyscyplinach prawa

-    szczególne źródła prawa

7)  Kryterium: Konstytucyjna legitymacja

-    źródła prawa

-    swoiste źródła prawa

8) Kryterium: wyszczególnienie wszystkich normatywnych źródeł prawa

*Konstytucja – naczelne miejsce w systemie źródeł prawa; obecnie obowiązuje z dn 2.04.1997, weszła w życie 10.1997; wprowadziła zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, chyba że K stanowi inaczej; określa podstawowe zasady ustrojowe, trójpodział władz, określa kompetencje Prezydenta, Prezesa RM, RM i innych; art.7 – ograny państwa działają na podstawie i w granicach prawa – wyraz związania adm prawem;

*Ustawy – m-sce bezpośrednio w hierarchii po K; źródło powszechnie obowiązujące; niektóre kwestie wyłącznie w drodze ust: kwestie dot funkcjonowania organów państwowych oraz ograniczeń w zakresie korzystania przez obywateli z konstytucyjnych praw i wolności;

Ustawy wraz z konstytucją mają dla adm publ podstawowe znaczenie, gdyż tworzą dla niej podstawy prawne do działania i wyznaczają granice tego działania;

*Umowy międzynarodowe – staje się źródłem po ratyfikacji i ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP; stanowi wg K część prawa krajowego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania odrębnej ustawy; są dwie grupy umów międzynarodowych:

  a) których ratyfikacja należy wyłącznie do Prezydenta

  b) RP których ratyfikacja przez Prezydenta RP wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, należą do nich umowy dotyczące:

  -- pokoju, sojuszy, układów politycznych, wojskowych

  -- wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w K

  -- członkostwa RP w organizacji międzynarodowej

  -- znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym

  -- spraw uregulowanych w ustawie lub w których K wymaga ustawy

  c) umowy może także zatwierdzać RM, o ile nie wymaga ona ratyfikacji

Konstytucja dopuszcza przekazanie org międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej (art.90 ust.1), na podstawie umowy międzynarodowej, której ratyfikacja wymaga szczególnego trybu określonego w K (art. 90 ust. 2-4) – dążenie Polski do UE;

*Akty prawne powszechnie obowiązujące, pochodzące od naczelnych organów władzy wykonawczej:

  a) rozporządzenia z mocą ustawy – art. 234 K, prawo do stanowienia przysługuje prezydentowi na wniosek RM w czasie stanu wojennego, gdy Sejm nie może zebrać się na posiedzenie; ale i tak potem Sejm musi zatwierdzić; mogą określać zasady i zakres działania organów władzy publicznej, zakres ograniczeń wolności i praw czł i zasady wyrównywania szkód powstałych w związku z tymi ogr; moc prawna jest taka sama jak ustaw zwykłych;

  b) rozporządzenia („przedłużenie ustawy”)– ich stanowienie to forma udziału władzy wykonawczej w stanowieniu prawa; są wydawane przez organy wskazane w K, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania; kompetencje do wydawania posiadają (katalog zamknięty): Prezydent, RM, Prezes RM, minister kierujący okr działem adm rządowej, przewodniczący określonych w ustawie komitetów, KRRiT; ustawy mogą przewidywać szczególny tryb stanowienia np. po konsultacji ze związkami zawodowymi, mieszkańcami; ponadto z K wynika:

    -- zakaz udzielania upoważnień blankietowych okr treść rozporządzeń w sposób ogólny;

    -- nakaz wydawania rozporządzeń tylko w celu wykonania ustawy;

    -- upoważnienie nie może być oparte na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, ani rozszerzać ani zwężać zakresu upoważnienia ustawowego;

  c) uchwały i zarządzenia

*Akty prawa wewnętrznego – obowiązują tylko w stosunku do jednostek podległych organowi, który je wydał; nie mogą kształtować sytuacji prawnej podmiotów spoza tej struktury organizacyjnej, nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej; wyodrębnione w K:

  a) uchwały (RM) – akty normatywne kolegialnych organów administracji publicznej, np. uchwały samorządu terytorialnego; niektóre mają charakter powszechnie obowiązujący a inne mają charakter wewnętrzny; uchwały RM nie muszą mieć odrębnej podstawy ustawowej i mogą mieć charakter samoistny (wystarczy oparcie się na kompetencji z art.93 ust.1 K); zapewnia to samodzielność w prowadzeniu przez rząd polityki, określania sposobów jej wykonywania, w sprawowaniu kierownictwa nad jednostkami podległymi; uchwały RM nie mogą wkraczać w materię ustawową;

  b) zarządzenia Prezesa RM i ministrów – mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki org podległe organowi wydającemu zarządzenie (podległość organizacyjna – więź ustrojowo-prawna, wyprowadzana z hierarchicznego podporządkowania, pozwalająca organom nadrzędnym na ingerowanie w działalność podmiotów podporządkowanych; mogą być wydawane tylko na podstawie ustawy, nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec jednostek; podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem, jest to ważne bo nie ma szczególnego upoważnienia do ich stanowienia; oprócz podmiotów z art.93 rozporządzenia mogą być wydawane przez Prezydenta, przewodniczących określonych w ustawach komitetów; centralne organy adm państwowej, terenowe organy administracji zespolonej i niezespolonej i zakłady administracji publicznej;

  c) regulaminy i statuty – akty normatywne regulujące wewnętrzny ustrój i funkcjonowanie jednostek organizacyjnych administracji publicznej (także niepublicznych); muszą opierać się na normie ustawowej, regulacja musi się mieścić w granicach powszechnie obow prawa; regulują: kwestie organizacyjne, podział czynności, układy zależności organizacyjnych i służbowych; niekiedy regulaminy przybierają formę zarządzeń i uchwał, a statuty – rozporządzeń;

  d) akty statutowe – akty normatywne mające niejednolity charakter, mające charakter powszechnie obowiązujących albo aktów prawa wewnętrznego; statuty zawierają normy stanowione przez osoby prawne prawa publicznych ale różni je od rozporządzeń to, że nie pochodzą od organów administracji państwowej, ale od podmiotów o odrębnej od państwa osobowości prawnej; statuty (np. szkół wyższych) i regulaminy zakładowe (np. bibliotek) regulują nie tylko sprawy wewnętrzne, ale także relacje pomiędzy organami zakładu i jej pracownikami oraz użytkownikami, a także prawa i obowiązki użytkowników;

Akty prawa wewnętrznego stanowione przez organy administracji publicznej cechuje:

  -- określony krąg adresatów, podporządkowanych organizacyjnie lub służbowo, organowi wydającemu dany akt;

  -- wydawanie bądź na podstawie ogólnej kompetencji lub na podstawie szczególnego upoważnienia ustawowego;

*Inne swoiste źródła prawa

  a) akty planowania – przybierają postać ustawy budżetowej, uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, uchwały określające strategie rozwoju województwa itd.;

  b) normy techniczne – mają znaczenie w związku z postępem cywilizacyjnym, potrzebą współpracy gospodarczej i standaryzacji; konieczne jest ujmowania takich wskazań w normę, jaka zapewni im moc wiążącą; są to normy stosowane w dziedzinie międzynarodowych przewozów morskich, lotniczych, kolejowych, standaryzacjach maszyn, wyrobów, w ochronie środowiska; szczególne znaczenie mają Polskie Normy ustanawiane przez Polski Komitet Normalizacyjny, określają metody badać, wymagania i inne czynności w zakresie ochrony bezpieczeństwa pracy, użytkowania, ochrony życia, zdrowia, mienia i środowiska, projektowania obiektów budowlanych, dokumentacji technicznej, podstawowych cech jakościowych wspólnych dla grup asortymentowych, głównych parametrów i innych charakterystyk technicznych związanych z klasyfikacją wyrobów; PN są podstawą oceny wyrobów krajowych i importowanych oraz usług, które mogą stwarzać zagrożenie lub służą ratowaniu życia, zdrowia i środowiska – ustawa o badaniach i certyfikacji z 1993 r;

Znaczenie zwyczaju, orzecznictwa sądowego i doktryny

Zwyczaj – kształtujące się samoistnie pewne reguły lub zasady postępowania; powstaje w 2 sposoby:

-- przez długotrwałą, ogólnie przyjętą praktykę (longa consuetudo)

-- przez zgodne przekonanie wszystkich zainteresowanych, że tak właśnie brzmi prawo (opinio iuris)

W polskiej administracji brak powyższych warunków, więc tworzenie się zwyczaju jest utrudnione;

Zwyczaj konstytucyjny – sposób w jaki normy prawa konstytucyjnego są stosowane w praktyce, powstaje  poprzez dostatecznie długo okres ich stosowania lub w drodze precedensu;

Zwyczaje i precedensy nie mogą być zaliczanie do źródeł prawa; niekiedy jednak przepisy odwołują się do zwyczaju np. w prawie celnym, w sposób przyjęty na danym terenie określa się ilość rzeczy przewożonych przez granicę jako prezenty;

Orzecznictwo sądowe także nie jest źródłem prawa; orzeczenia obowiązują tylko w indywidualnej sprawie i są skierowane do konkretnego adresata; mają jednak duże znaczenie dla wykładni prawa administracyjnego i praktyki stosowania jego norm; znajomość orzecznictwa NSA i SN pozwala organom na stosowanie prawa zgodnie z wykładnią sądową i sprzyja ujednoliceniu orzecznictwa administracji i jego skuteczności; wytwarzanie pewnej praktyki orzeczniczej prowadzi do zjawiska „samozwiązywania” się administracji, ograniczania przez nią sfery przysługującego jej uznania, jednak „prawo sędziowskie” NIE jest podstawą prawną działania administracji;

Doktryna prawa administracji, czyli zespół naukowych poglądów i twierdzeń także nie ma charakteru źródła prawnego, nawet gdy wyrażane poglądy są uważane za wiodące;

Prawo miejscowe

Cechą charakterystyczną prawa administracyjnego jest prawna dopuszczalność zróżnicowanego regulowania rodzajowo tych samych kwestii na różnych obszarach; powinno się uwzględniać specyficzne często uwarunkowania lokalne; zgodnie z art. 87 ust.2 K akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP na obszarze działania organów, które je ustanowiły; tzn. że mogą regulować zachowanie się wszystkich kategorii adresatów np. wszystkich obywateli, wszystkich organizacji itd.; art. 94 K – organami upoważnionymi do stanowienia APM są organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej; ograny centralne są więc jednoznacznie wyłączone z kręgu podmiotów uprawnionych do stanowienia prawa miejscowego; do 1997 r organy centralne mogły je stanowić jeśli wprowadzane przepisy miały obowiązywać tylko np. w kilku województwach (!!!);

Przesłanki wyposażenia organów lokalnych w kompetencje stanowienia APM: szczegółowe regulacje przez organy centralne nie są wskazane, gdyż nie uwzględniają specyfiki lokalnej; ze względu na swój lokalny wymiar nie wymagają jednolitego unormowania na terenie całego kraju; nie jest możliwe ani zasadne, aby organy centralne regulowały wszystkie kwestie, które mogą w przyszł0ości wystąpić w terenie; w przypadku lokalnych zdarzeń o charakterze nadzwyczajnym istnieje potrzeba szybkiej regulacji o charakterze lokalnym;

Konstytucyjne podstawy dla uprawnień prawotwórczych są zawarte także w art. 16 ust 2 K – samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługuje mu w ramach ustaw istotna część zadań publicznych, które wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność; ponadto w art. 168 K jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie; nie ma jednej ustawy zwykłej regulującej zasady i tryb wydawania APM są uregulowane w ustawach ustrojowych: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie wojewódzkim, o administracji rządowej w województwie; ponadto podstawy prawne stanowienia AM są zawarte w niektórych ustawach o organach administracji rządowej niezespolonej: o obszarach morskich RP i administracji morskiej;

Klasyfikacje aktów prawa miejscowego:

1) konstytucyjnie wskazane podmioty o uprawnieniach do stanowienia APM:

  -- akty stanowione przez organy samorządu terytorialnego

  -- akty stanowione przez terenowe organy administracji rządowej

2) wskazane w ustawach zwykłych podmioty wyposażone w uprawnienia do stanowienia APM:

  -- akty stanowione przez organy samorządu gminnego

  -- -//- samorządu powiatowego

  -- -//- samorządu województwa

  -- -//- wojewodę

  -- -//- terenowe organy administracji rządowej

3) rodzaj upoważnienia ustawowego

  -- upoważnienie szczególne, powinno określać organ, zakres spraw, wskazówki dotyczące treści;

  -- upoważnienie generalne, powinno wskazywać organ oraz ogólne przesłanki, jakie muszą być spełnione, aby akt mógł być wydany; stanowi podstawę do wydania aktu samoistnego;

4) najczęstsza jest klasyfikacja ze względu na podstawę prawną:

  a) akty zawierające statuty – są wydawane na podstawie generalnego upoważnienia organów samorządu terytorialnego do samodzielnego uregulowania stos. pr. w ramach tego upoważnienia;

    -- w drodze statutu jest regulowany wewnętrzny ustrój gminy oraz jednostek pomocniczych (sołectwa, osiedla, dzielnice), organizacja wewnętrzna, tryb pracy rady gminy oraz jej urzędów i instytucji gminnych, zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej; gminy mogą tworzyć związki międzygminne, wymagane jest przyjęcie statutu bezwzględną większością ustawowego składu rady gminy, osobowość prawną nabywa z chwilą ogłoszenia statutu;

    -- statut powiatu określa ustrój powiatu, utworzenie związku powiatów wymaga przyjęcia jego statutu przez rady bezwzględną większością ustawowego składu;

     -- statut województwa określa ustrój województwa, powinny tam znaleźć się postanowienia dotyczące organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów samorządu województwa, postanowienia określające stosunki województwa z innymi podmiotami w tym z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa;

  b) akty zawierające przepisy wykonawcze – wszystkie ustawy samorządowe przewidują uprawnienia dla organów samorządu terytorialnego do stanowienia APM, zawierających przepisy wykonawcze; w świetle art. 39 ustawy o administracji rządowej w woj. wojewoda oraz organy rządowej administracji niezespolonej są uprawnione do stanowienia APM na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie;

  c) akty zawierające przepisy porządkowe – do ich wydawania uprawnione są organy samorządu lokalnego (rada gminy i rada powiatu), wojewoda oraz rządowe ograny administracji niezespolonej, np. dyrektorzy urzędów morskich; gminne przepisy porządkowe są wydawane, gdy skala zjawiska uzasadniającego ten typ regulacji nie przekracza obszaru gminy, gdy ją przekraczają wydawane są powiatowe przepisy porządkowe; mogą być wydawane na podstawie generalnego upoważnienia, zawartego w ustawach ustrojowych, jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących; rada gminy i powiatu, a także organy wykonawcze zarząd gminy/powiatu wydają przepisy w formie uchwały, wojewoda w formie rozporządzenia; każdorazowo trzeba ustalić, czy ma miejsce zagrożenie takich dóbr, jak życie, zdrowie, mienie oraz czy jest to niezbędne dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publ; „porządek i spokój publiczny” to pewien stan zewnętrzny, polegający na przestrzeganiu przez ludzkość zasad współżycia społecznego, zasady te są zależne od miejsca i czasu;

Ogłaszanie źródeł...