Dr Robert Grzeszczak
System sądownictwa Unii Europejskiej
Cz. I:
Uwagi wprowadzające
Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich składa się z dwóch sądów, tj.: Trybunału Sprawiedliwości, Sądu Pierwszej Instancji oraz powołanej przy SPI sądu (jest to izba sądowa), a zatem najmłodszego - Sądu do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej. Ich podstawowym zadaniem jest kontrola legalności aktów wspólnotowych i zapewnienie jednolitej wykładni i stosowania prawa wspólnotowego.
Powstanie i nazwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich
Trybunał Sprawiedliwości został utworzony na mocy Traktatu o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali w 1952. Jest zatem, obok PE i Komisji, najstarszą instytucją wspólnotową. Oficjalna nazwa to Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (ang.: Court of Justice of the European Communities). Instytucja ta potocznie nazywana jest jednak Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości (tu dalej: Trybunał Sprawiedliwości lub TS).
Zadania Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich
TS zapewnienia jednolite stosowanie prawa wspólnotowego w państwach członkowskich oraz sprawuje kontrolę nad ważnością i legalnością aktów wtórnego prawa wspólnotowego. Przyczynia się do rozwoju prawa wspólnotowego. Dlatego uznaje się, że pełni funkcje prointegracyjne.
Trybunał odgrywa także ważną rolę w formułowaniu zasad ogólnych prawa, które nie zostały wprost wyrażone w Traktatach założycielskich czy w prawie pochodnym, ale znalazły wyraz w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości (np. zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego, skutku bezpośredniego).[1]
TS gwarantem ochrony prawa wspólnotowego
TS zajmuje centralne miejsce w systemie wspólnotowej ochrony prawnej. Każde z 27 państw członkowskich UE zobowiązały się do poddawania wszystkich sporów wynikających z wykładni i stosowania prawa wspólnotowego rozstrzygnięciom Trybunału Sprawiedliwości.
Podstawy prawne TS
Prawną podstawą działalności Trybunał Sprawiedliwości są Traktaty założycielskie (art. 220 do 245 TWE) oraz kilka dodatkowych aktów prawnych, tj.: TWE, EURATOM, TUE, Statut Trybunału Sprawiedliwości i Regulamin proceduralny TS.
Skład TS
W skład Trybunału Sprawiedliwości wchodzi 27 sędziów i 8 rzeczników generalnych. Sędziowie i rzecznicy generalni są mianowani za wspólnym porozumieniem przez rządy państw członkowskich na 6 lat. Mandat może być odnawiany. Tak sędziowie jak i rzecznicy są wybierani spośród osób o niekwestionowanej niezależności i mających wymagane w ich państwach kwalifikacje do zajmowania najwyższych stanowisk sądowych, lub są prawnikami o uznanych kompetencjach, np. profesorami prawa.
Sędziowie Trybunału wybierają spośród siebie prezesa Trybunału na 3 lata. Prezes kieruje pracami i administracją Trybunału.
Rzecznicy generalni
Ośmiu rzeczników generalnych wspomaga prace TS. Ich zadaniem jest przedstawianie, w sposób całkowicie bezstronny i niezależny, opinii prawnej w sprawach, które zostaną im przydzielone. Instytucja ta wywodzi się z francuskiego wymiaru sprawiedliwości.
Sekretarz Sądu
Sekretarz pełni rolę sekretarza generalnego instytucji, kierując jej administracją z upoważnienia prezesa Trybunału. Taką samą funkcję pełni sekretarz Sądu Pierwszej Instancji.
Obrady TS i składy sędziowskie
Trybunał może obradować w pełnym składzie (27 sędziów), w składzie wielkiej izby (13 sędziów) albo w izbach złożonych z 5 lub 3 sędziów. Trybunał obraduje w pełnym składzie w przypadkach określonych w swoim Statucie. Taki wymóg dotyczy np. sytuacji, kiedy Trybunał chciałby zdymisjonować rzecznika praw obywatelskich czy orzec o dymisji członka Komisji Europejskiej, który naruszył ciążące na nim zobowiązania. Generalnie są to sprawy o wyjątkowym znaczeniu. W składzie wielkiej izby Trybunał obraduje na żądanie państwa członkowskiego albo instytucji, które są stroną w postępowaniu, a także w sprawach szczególnie ważnych lub skomplikowanych.
TS organem ponadnarodowym
TS jest organem ponadnarodowym, sądem Wspólnot Europejskich, który działa w ich granicach i nie pozostaje w hierarchicznej zależności z sądami krajowymi. Oznacza to, że TS w żadnym wypadku nie jest kolejną instancją w postępowaniach przed sądami krajowymi. Nie może zmieniać ani uchylać orzeczeń wydanych przez sądy krajowe.
Funkcje Trybunału jako sądu konstytucyjnego
Sąd luksemburski orzeka o zgodności z prawem pierwotnym aktów prawnych Rady i Komisji Europejskiej, aktów prawnych wydawanych wspólnie przez Parlament Europejski i Radę, aktów prawnych Parlamentu Europejskiego oraz Europejskiego Banku Centralnego, które mają skutki prawne w stosunku do osób trzecich.
Funkcje Trybunału jako sądu najwyższego
W kompetencjach TS odnajdujemy analogie do funkcji krajowych sądów najwyższych. Trybunał rozpatruje bowiem środki odwoławcze od wyroków Sądu Pierwszej Instancji, posiada także uprawnienia instancji odwoławczej w stosunku do pewnej kategorii decyzji Komisji Europejskiej, np. decyzji w zakresie ochrony konkurencji, nakładających na przedsiębiorstwa kary pieniężne.
Funkcje Trybunału jako sądu międzynarodowego
TS jako trybunał międzynarodowy rozpatruje spory pomiędzy państwami członkowskimi UE. Są to oczywiście spory, które wynikają ze stosowania prawa wspólnotowego oraz spory wynikające z realizacji Traktatów.
Funkcje Trybunału jako sądu cywilnego
W charakterze sądu cywilnego TS rozstrzyga spory o naprawienie szkód wynikających z działań podjętych przez funkcjonariuszy Wspólnot (pracowników organów) przy podejmowaniu przez nich czynności służbowych.
Funkcje Trybunału jako sądu pracy
W kompetencjach Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich odnajdujemy także takie, które zbliżają go do funkcji sądu pracy. Trybunał rozpatruje bowiem spory pomiędzy Wspólnotami a ich funkcjonariuszami (a więc urzędnikami, zatrudnionymi w organach wspólnotowych).
Legitymacja procesowa
Wyróżnia się legitymację czynną i bierną do występowania przed sądami. Legitymacja czynna oznacza możliwość wystąpienia ze skargą do sądu, a legitymacja bierna możliwość bycia postawionym w stan oskarżenia (strona pozywająca i pozwana).
Uprzywilejowanie w legitymacji procesowej do TS
Wyróżnia się podmioty o legitymacji uprzywilejowanej, częściowo uprzywilejowanej i nieuprzywilejowanej.
Podmiotami uprzywilejowanymi są państwa członkowskie, Rada, Komisja, Parlament. Natomiast częściowo uprzywilejowane są Trybunał Obrachunkowy, Europejski Bank Centralny, które mogą występować przed TS wyłącznie w celu ochrony swoich uprawnień. Nieuprzywilejowanymi podmiotami są osoby fizyczne i prawne (jednostki i np. firmy typu spółki prawa handlowego, stowarzyszenia czy fundacje). Podmioty nieuprzywilejowane mogą wnosić skargi tylko na wspólnotowe akty prawne, które dotyczą ich bezpośrednio i indywidualnie.
Co TS może zasądzić tytułem kary?
Trybunał uznając (bądź nie uznając) roszczenia ze skargi zasądza o kosztach postępowania, obciążając nimi co do zasady stronę, która postępowanie przegrywa. Interwenci zazwyczaj ponoszą koszty własne. Trybunał może nakazać zapłatę kar pieniężnych. Są to kary ryczałtowe bądź okresowe. Od niedawna kary te stosuje łącznie, jest to tzw. kara kumulatywna - zarówno pieniężna kara okresowa, jak i ryczałt. Trybunał Europejski zastosował po raz pierwszy w wyroku z dnia 12 lipca 2005 roku w sprawie C - 304/02 Komisja przeciwko Francji (karą obciążył budżet Francji).
Kumulatywne stosowanie kar ma w założeniu wzmocnić skuteczność stosowania prawa wspólnotowego poprzez zmotywowanie państwa członkowskiego do możliwie najszybszego usunięcia naruszenia i zniechęcenie go do popełniania naruszeń w przyszłości. To połączenie kar jest stosowane gdy państwo uchyla się od wykonania wyroku Trybunału.
Wysokość kar
Kary są obliczane według tzw. stawek dziennych. Ryczałt jest naliczany za okres pomiędzy pierwszym i drugim wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości lub za okres od pierwszego wyroku do jego wykonania - jeżeli wykonanie nastąpiło po ponownym wniesieniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości.
Natomiast okresowa kara pieniężna jest naliczana od dnia wydania drugiego wyroku Trybunału do wykonania nałożonego nim zobowiązania. Wysokość kar musi być proporcjonalna do wagi naruszenia oraz możliwości finansowych państwa członkowskiego. Kary wobec państw opłacane są ze środków budżetu państw, a więc de facto z pieniędzy podatników!
Rodzaje skarg przed TS
Rodzaje skarg przed Trybunałem Sprawiedliwości
Trybunał Sprawiedliwości, zgodnie z regulacjami z TWE i z własnego Statutu rozstrzyga następujące typy skarg:
· skierowane przeciwko państwom członkowskim w zakresie niewywiązywania się przez nie ze zobowiązań wynikających z Traktatu (art. 226 i 227 TWE)
· o skontrolowanie legalności bezwzględnie obowiązujących aktów prawnych wydanych przez główne organy Wspólnoty oraz Europejski Bank Centralny (art. 230 TWE)
· na bezczynność Parlamentu Europejskiego, Rady lub Komisji, która stanowi naruszenie Traktatu (art. 232 TWE)
· skarg państw członkowskich wobec innych państw UE, jeżeli ich przedmiot dotyczy zakresu stosowania Traktatu oraz został poddany rozstrzygnięciu TS na mocy porozumienia pomiędzy nimi (art. 227 TWE)
· sprawy oddane TS do rozstrzygnięcia na mocy klauzul arbitrażowych w kontraktach prawa publicznego albo prywatnego - ale tylko tych, w które zostały zawarte przez Wspólnotę lub w jej imieniu, albo w innych enumeratywnie określonych przypadkach (przede wszystkim art. 238 TWE)
· pewne skargi wynikające z działania Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz Europejskiego Systemu Banków Centralnych (art. 237 TWE).[2]
Skarga o naruszenie Traktatów (Komisja przeciwko państwu członkowskiemu, art. 226 TWE)
Skarga o naruszenie traktatów ma zasadnicze znaczenie i jest instrumentem, z którego korzysta Komisja w zapewnianiu przestrzegania przez państwa prawa unijnego. Dlatego warto przyjrzeć się jej nieco dokładniej. Skarga przeciwko państwu członkowskiemu z art. 226 TWE jest nazywana skargą w trybie nadzoru. Zasadnicza rola Komisji – tj. strażniczki Traktatów, przejawia się właśnie w tej procedurze. Tylko Komisja, uzyskując informację, że państwo uchybiło bądź niedopełniało zobowiązań, korzysta z prawa do wystąpienia ze skargą z art. 226 TWE.
Działanie państwa sprzeczne prawem traktatowym, to niewypełnienie zobowiązań tak traktatowych jak i tych, których źródłem są akty prawa wtórnego. Owo naruszenie prawa może mieć postać wytworzenia się w państwie członkowskim stanu prawnego sprzecznego z Traktatem, niezgodnej z nim praktyki administracyjnej - np. w toku działania np. marszałka województwa, wojewody bądź burmistrza (wójta, prezydenta miasta). Przy czym państwo członkowskie nie może powoływać się na swoje prawa wewnętrzne lub na trudności w realizacji prawa UE dla obrony przed zarzutem naruszenia zobowiązań unijnych.[3]
Etapy postępowania w skardze, art. 226 TWE
Postępowanie w przypadku skargi z art. 226 jest trójetapowe. Pierwsza faza jest nieformalna. Komisja może zażądać od danych instytucji państwowych przygotowania i przesłania dodatkowych informacji na dany temat. Może także skierować swe pytania do podmiotów innych niż państwowe organy (np. do przedsiębiorstw, jednostek komunalnych), jeżeli tylko mają one jakiś szczególny interes w sprawie.
Po przejrzeniu dokumentacji sprawy Komisja decyduje czy rzeczywiście doszło do naruszenia prawa przez państwo członkowskie. Wówczas przesyła do państwa opinię dotyczącą sprawy, wraz z uzasadnieniem, rozpoczynając tym samym drugą fazę postępowania. Opinia wzywa państwo m.in. do zajęcia przez państwo stanowiska w określonym terminie. Po uzyskaniu informacji od państwa Komisja formułuje ponowną uzasadnioną opinię uszczegóławiającą twierdzenia z opinii wcześniejszej.
Jeżeli do tego momentu państwo członkowskie uzna twierdzenia Komisji i dokona czynności przywracających pożądany stan, postępowanie zostaje umorzone. Właściwe postępowanie sporne przed sądem luksemburskim rozpoczyna się z chwilą, gdy Komisja prześle opinię do Trybunału Sprawiedliwości. Uczyni ona tak wtedy, gdy otrzyma odpowiedź państwa członkowskiego odrzucającą twierdzenia opinii w całości bądź w części, albo jeżeli nie otrzyma w ogóle żadnej odpowiedzi w wyznaczonym terminie. Ostateczna opinia Komisji ma postać klasycznego pozwu. Co ważne, po przesłaniu przez Komisję pozwu do TS uznanie skargi Komisji przez skarżone państwo nie wstrzymuje już postępowania.
W pierwszej kolejności TS ocenia poprawność przeprowadzenia postępowania przygotowawczego przez Komisje, a następnie wydaje wyrok. TS może przyznać rację skarżonemu państwu, uznając, że nie naruszyło ono prawa, albo uznać rację Komisji.
Skarga o naruszenie Traktatów (państwo przeciwko państwu, art. 227 TWE)
Także jeśli któreś z państw UE uzna, że inne państwo członkowskie nie wypełniło zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego, może wnieść do TS sprawę przeciwko temu państwu. Postępowanie z art. 227 TWE wykazuje wiele podobieństw do pretury z art. 226 TWE. Skarga może dotyczyć naruszenia tak wtórnego jak i pierwotnego prawa wspólnotowego. Państwo zawiadamia Komisję, stwarzając tym samym możliwość polubownego załatwienia sprawy. Komisja zapewnia obu zainteresowanym państwom możliwość wypowiedzenia się (pisemnie i ustnie). Następnie jest wydawana opinia, która nie ma mocy wiążącej. Jeżeli Komisja nie wyda opinii w 3 miesiące, państwo może wystąpić do TS. W praktyce TS skargi te są spotykane niezwykle rzadko.
Skarga o stwierdzenie nieważności wspólnotowych aktów prawnych (art. 230 TWE)
Art. 230 TWE stanowi, iż TS jest uprawniony do kontroli legalności bezwzględnie obowiązujących aktów prawnych uchwalonych przez Radę z Parlamentem Europejskim, przez samą Radę, Komisję bądź też przez Europejski Bank Centralny.
Skarga o stwierdzenie nieważności aktu prawnego któregoś z organów wspólnotowych może być wniesiona w terminie 2 miesięcy od daty publikacji aktu prawnego w Dz.U. UE. Po upływie tego czasu nie zostanie przyjęta przez TS. W ten sposób nie dopuszcza się do sytuacji, w której akty prawne funkcjonujące od dłuższego czasu w obrocie prawnym, będą uchylne. Byłoby to sprzeczne z zasadą pewności prawa. Wyróżnia się kilka podstaw unieważnienia aktu wspólnotowego:
· brak kompetencji wydania aktu prawego (gdy następuje wkroczenie w kompetencje innych organów, gdy wydaje inny akt niż przewidziany w kompetencjach np. dyrektywę zamiast rozporządzenia)
· naruszenie istotnego wymogu proceduralnego (np. niezasięgnięcie opinii PE czy Komitet Regionów, w procedurach, w których opinia taka jest obligatoryjna)
· naruszenie Traktatu lub jakiejkolwiek innej normy prawnej co do jego stosowania – chodzi tu o naruszenia wyższego rangą prawa wspólnotowego
· nadużycie władzy – gdy na podstawie obiektywnych, zgodnych i logicznych poszlak można ustalić, ze akt został wydany w innym celu niż deklarowany, a rzeczywisty cel jest niezgodny z prawem.
Kto może wystąpić ze skargą w trybie art. 230 TWE?
Rozróżnia się 2 rodzaje podmiotów uprawnionych do wystąpienia ze skargą w trybie art. 230 TWE. Są to podmioty uprzywilejowane, tzn. takie, które mogą skarżyć na niezgodność z prawem aktów prawnych w nim określonych w każdym zakresie oraz nieuprzywilejowane czyli takie, które mogą tą drogą jedynie chronić swoje prerogatywy albo indywidualny, bezpośredni interes.
Do podmiotów uprzywilejowanych należą w tym przypadku: państwa członkowskie, Rada i Komisja. Podmiotami nieuprzywilejowanymi są natomiast Parlament Europejski, Trybunał Obrachunkowy oraz Europejski Bank Centralny (mogą występować w obronie swoich kompetencji). Również jednostki (osoby fizyczne i osoby prawne) są podmiotami nieuprzywilejowanymi. Mogą zaskarżyć jedynie te decyzje, które są kierowane do nich indywidualnie, albo tego rodzaju rozporządzenia lub decyzje indywidualne, kierowane do kogoś innego, jeżeli wykażą, że mają one dla nich indywidualne i bezpośrednie znaczenie.[4]
Terminy w trybie skargi z art. 230 TWE
Przepis art. 230 wymaga zachowania przez skarżących terminu 2 miesięcy od daty ogłoszenia zaskarżonego aktu lub jego doręczenia. Jeżeli ani ogłoszenie, ani doręczenie nie wchodziło w grę, termin 2 miesięcy liczy się od momentu, w którym skarżący powziął wiadomość o tym akcie.
Skarga na bezczynność organów (zaniechanie)
Kolejną skargą jest skarga na bezczynność instytucji. Bezczynność Parlamentu, Rady lub Komisji, a także Europejskiego Banku Centralnego ma miejsce wówczas, gdy należało zasadnie oczekiwać, iż w określonym czasie podejmą one określone działanie, lecz tego, bez usprawiedliwionej przyczyny, nie uczyniły.
Wniesienie skargi na bezczynność organów dopuszczalne jest wówczas, gdy organ któremu zarzuca się zaniechanie został uprzednio wezwany do działania. Jeśli w ciągu 2 miesięcy organ nie zajął stanowiska, skarga może być wniesiona przed TS w ciągu następnych 2 miesięcy. Jeżeli jednaj organ podejmie działanie skarga jest niedopuszczalna. Jeśli organ odmówi wydania żądanego aktu w drodze decyzji, to przeciw tej decyzji przysługuje skarga o jej unieważnienie.
Podobnie jak w przypadku postępowania na podstawie art. 230 TWE, tak i tu mamy do czynienia z podmiotami o uprzywilejowanym i nieuprzywilejowanym prawie do składania skargi. Do tej pierwszej grupy należą państwa członkowskie, PE, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy.
Podmiotami nieuprzywilejowanymi będą natomiast Europejski Bank Centralny oraz osoby fizyczne i prawne. Te grupy podmiotów mogą korzystać z tego typu skargi tylko wówczas, gdy zdołają wykazać, iż miał do nich indywidualnie zostać skierowany akt bezwzględnie obowiązujący, ale wbrew uzasadnionym oczekiwaniom tak się nie stało.
Skarga odszkodowawcza
Skarga odszkodowawcza dotyczy rozstrzygania sporów w zakresie pozaumownym. Odpowiedzialność umowna podlega bowiem prawu danego kontraktu (czyli umowy, a więc danego państwa UE). Wspólnota pokrywa szkody wyrządzone, które zaistniały wskutek działania jej organu lub funkcjonariuszy (urzędników) podczas wykonywania swoich obowiązków. Skarga ta przysługuje wszystkim osobo fizycznym i osobom prawnym, a przedawnia się po upływie 5 lat.[5]
Orzeczenia w trybie prejudycjalnym (art. 234 TWE)
Sądy krajowe, które napotykają na problemy w zakresie wykładni, ważności lub nieważności aktów prawa wspólnotowego mogą lub muszą[6] zwracać się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym, a jeśli dana kwestia była już przedmiotem orzekania Trybunału i została przezeń dostatecznie wyjaśniona – zastosować się do wykładni dokonanej przez Trybunał.
Instytucja orzeczenia prejudycjalnego, wydawanego na mocy art. 234 TWE jest tym bardziej istotna, iż w drodze tych właśnie orzeczeń, Trybunał Sprawiedliwości wywiera silny wpływ na praktykę orzeczniczą sądów krajowych. Przejawia się to w tym, iż sąd krajowy nie może, co do zasady, orzec wbrew wykładni Trybunału, gdyż narazi się w ten sposób na zarzut naruszenia prawa wspólnotowego. Oznacza to jednocześnie, iż prawo wspólnotowe nakłada na sądy polskie szereg nowych obowiązków związanych z jego stosowaniem i interpretacją.
Jeżeli sąd krajowy poweźmie wątpliwości co do interpretacji prawa krajowego wydaje postanowienie o skierowaniu pytania prejudycjalnego. Następnie zostaje złożony wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, którego treść podaje się do wiadomości w drodze zawiadomieni...
chomixus