CZŁOWIEK JAKO PODSTAWOWA WARTOŚĆ.doc

CZŁOWIEK JAKO PODSTAWOWA WARTOŚĆ. SŁUZBA SPOŁECZEŃSTWU JAKO ZADANIE

Ilekroć przychodzi rozważać zagadnienia związane z etyczną stroną funkcjonowania urzędników i urzędów w kontekście ich uprawnień i powinności nasuwa się spostrzeżenie złożoności tego problemu, która wynika z tego, że trzeba dokonywać takiej oceny w dwóch przynajmniej wymiarach.

Z jednej strony urzędnik ma powinności w stosunku do innych ludzi i innych ludzi musi uważać podmiotowo z tytułu ich uprawnień jako „ludzi”, czyli z tych uprawnień wynikających z całego systemu praw człowieka. Z drugiej strony państwo winno urzędnikowi, który służy mu pracą dla jego instytucji, przestrzeganie praw wynikających z faktu, że urzędnik nie tylko jest organem państwa, ale jest też człowiekiem i też obywatelem. Zachowuje więc swoje prawa i państwo (samorząd terytorialny) jest winne mu odpowiedni szacunek, tak jak wymaga tego godność człowieka.

Jak słusznie podkreśla T. Jasudowicz, urzędnik jako nosiciel wymiaru „państwo wobec praw człowieka”, znajduje się poniekąd w pozycji podmiotu zobowiązanego. Z perspektywy klienta, petenta czy po prostu obywatela jest on – urzędnik-reprezentantem, przedstawicielem, uosobieniem państwa. To do niego są kierowane oczekiwania, żądania, czy roszczenia w stosunku do państwa. On właśnie w imieniu państwa i na konto państwa z tymi oczekiwaniami czy żądaniami musi sobie radzić.[1]

Urzędnik może też oczekiwać ludzkiego traktowania nie tylko od swojego pracodawcy, mocodawcy jakim jest państwo, ale też oczekiwać może tego od każdego klienta, któremu służy, którego obsługuje.

Przedstawiony wyżej wstęp do omawiania zagadnienia praw człowieka jako podstawowej wartości w warunkach służby społeczeństwu pełnionej ze strony administracji wskazuje na powszechność obowiązywania praw człowieka i obywatela. Ta powszechność budzi się z tego, że żadna instytucja i żadna procedura ani służba nie istnieje sama w sobie jako rzecz, lecz jest zawsze związana z człowiekiem. Z człowiekiem jako jednostką lub człowiekiem jako zbiorem jednostek, ale zawsze z pełną gamą swych niezbywalnych i podstawowych praw wynikających z obowiązującego systemu ich ochrony na poziomie międzynarodowym i krajowym.

Oczywista rzeczą jest to, że treść tego systemu praw człowieka powinna być choćby z grubsza znana każdemu urzędnikowi, ponieważ jest częścią wiedzy prawniczej i jej posiadanie to obowiązek w tej profesji. Dużo bardziej złożoną sprawą jest to, czy każdy klient, petent, który staje przed urzędem ma tez takie zobowiązania. Odpowiedź na to pytanie znajdujemy w samym prawie międzynarodowym. Kładzie się tutaj duży nacisk na prawo każdego do poznania swych praw, a z tego oczywiście rodzi się obowiązek przestrzegania praw innych. Nieznajomość prawa nie może być usprawiedliwieniem ich łamania.

Warto teraz określić o jakie konkretnie prawa człowieka będzie chodziło w kontekście służby urzędniczej, administracji różnych szczebli? Nie warto tutaj dokonywać jakiegoś przeglądu katalogu wszystkich praw człowieka i omawiać ich znaczenia w kontekście prac administracji lecz raczej należy skupić się na pewnych zagrożeniach, które wynikają z praktyki administracyjnej. Ta praktyka administracyjna może być nieraz kojarzona z systemem naruszeń praw innych i udziału w tym procederze urzędników.

Administracja w swej praktyce nieraz narusza podstawowe prawa obywatela, w tym te najważniejsze jak prawo do życia, wolność od tortur, wolność od pracy przymusowej itd. Może tutaj kiełkować i dzieje się tak w praktyce administracyjnej, „system zła”, na który istnieje jakby odgórne przyzwolenie. Często usprawiedliwia się takie złe praktyki, dobrem wspólnym, potrzebami nadzwyczajnymi czy potrzebą dbałości o porządek publiczny. Od pracownika administracji oczekuje się uczestnictwa w tym procederze. Czy zawsze musi on w tym uczestniczyć? Na pytanie to T. Jasudowicz odpowiada przestrzegając przed „doktryną ślepych bagnetów”. Funkcjonariusz państwowy nie powinien brać udziału w wykonywaniu jakiś nielegalnych rozkazów czy instrukcji, nawet wówczas, gdy będą za tym szły polecenia służbowe. Oczekuje się wówczas od urzędnika wstrzymania się od ich wykonywania i sprzeciwu wobec nich. Oczekuje się tego od nich i nie jest to bierne oczekiwanie lecz trzeba jasno podkreślić, że działania urzędnicze prowadzące do łamania praw człowieka nawet jeśli są wykonywane na polecenie władz, nie wyłączają odpowiedzialności za ich wykonanie od wykonawcy. Pracownik administracji ma więc obowiązek myślenia nad poleceniami, instrukcjami swych zwierzchników i tym bardziej jest zobligowany – nie tylko moralnie – do zastosowania sprzeciwu sumienia, gdy ich wykonanie prowadziłoby do naruszenia czy poważnego nadużycia prawa, wiązałoby się z czyjąś krzywdą, prowadziłoby do powstania nieodwracalnych szkód, niosłoby niepowetowane straty. Nikt nie ma prawa obligować urzędnika do „brudu sumienia”[2]

Urzędnik musi jednak zawsze liczyć się z tym, że wykonując swe zadania dla dobra innego człowieka i z potrzeby zabezpieczenia innym ich praw, będzie sam musiał wyrazić zgodę na pewne ograniczenia praw własnych. Mając obowiązek zachowania tajemnicy służbowej lub państwowej musi urzędnik liczyć się z tym, że nie będzie się mógł powoływać na prawo do pełnego korzystania z wolności ekspresji. Można tutaj wnioskować dalej, że im wyższe stanowisko zajmuje urzędnik tym jego wyłączenie z prawa do pełnej ekspresji jest lub może być szersze.

Podobna sytuacja występuje w kwestii prawa do prywatności i związana z nim ochroną dóbr osobistych. Ten kto decyduje się na pełnienie wysokich funkcji publicznych, musi się liczyć z tym, że podlegać szczególnie skrupulatnemu „prześwietleniu”. Opinia publiczna będzie chciała być poinformowana o tym, co w przypadku zwykłego obywatela leżałoby w sferze jego chronionej prywatności. Społeczeństwo demokratyczne ma prawo do tego, by na stanowiskach w administracji czyli w służbie publicznej, mieć osoby nieskazitelne i cieszące się autorytetem. Im wyższe stanowisko tym mniejszy zakres ochrony prawa do prywatności należy się człowiekowi i to ograniczenie jest całkowicie legalne.

Innymi ograniczeniami wynikającymi z bycia urzędnikiem są takie związane z wolnością do zrzeszania się, w tym do tworzenia związków zawodowych.[3] Państwo może ale nie musi takie ograniczenia stosować.

Służba społeczeństwu rodzi za sobą zobowiązanie urzędnika do przestrzegania prawa. To przestrzeganie prawa dotyczy nie tylko działania w kwestii załatwiania spraw obywatelskich z poszanowaniem przepisów i w odpowiednim trybie, ale rodzi tez pewne zagrożenia, które można w skrócie określić jako zagrożenie deprawacją władzy. Funkcjonariusze państwowi reprezentujący rozmaite bardziej lub mniej mocarne struktury państwa nie zawsze są wolni od buty czy nawet przemocy. Obywatel pozostaje zalękniony, spacyfikowany ale nie jest w rzeczywistości bezbronny i pozostawiony samym sobie. System praw człowieka gwarantuje mu bowiem skuteczny środek prawny dla ochrony przed naruszeniem praw człowieka przez osoby działające w urzędowym charakterze.[4]

W służbie społeczeństwu może dochodzić w praktyce administracyjnej do łamania na przykład:

-          prawa do życia, w sytuacji użycia tak zwanej siły absolutnie koniecznej,

-          prawa do wolności od nieludzkiego lub poniżającego traktowania obywateli klientów, petentów przez pracowników administracyjnych,

-          prawa do wolności od pracy przymusowej czy obowiązkowej,

-          prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego, bo pracownik administracji stanąć może oko w oko z problemem zakaźnie chorych, narkomanów, alkoholików, włóczęgów, nielegalnych uchodźców itd.

-          prawa do prywatności klienta w kontekście na przykład rektyfikacji dowodów tożsamości, spraw rodzin zastępczych oraz administracyjnej ingerencji w relacje dzieci-rodzice.

-          praw natury socjalnej, które wpisane są przecież w system praw człowieka wraz z szerokimi zobowiązaniami w tym zakresie.[5]

Poszukiwać więc należy źródeł wiedzy na temat takiego postępowania w administracji aby do łamania praw człowieka nie dochodziło.

Europejskie standardy administracyjne mogą stanowić bogatą substancję, którą można podzielić jak proponuje T. Jasudowicz na dwie wielkie grupy:

1. Prawo miękkie formalnie nie obowiązujące, co nie znaczy że nie mające żadnego waloru prawnego, którego źródłem jest dokumentacja Komitetu Ministrów Rady Europy i bogata literatura z zakresu tematu.
2. Prawo obowiązujące na podstawie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka tak jak ono rzeczywiście działa w praktyce.[6]

Oczywiście omówienie treści wszystkich dokumentów stanowiących standard funkcjonowania administracji ustalony czy rekomendowany państwom europejskim nie jest w tej pracy możliwe, ze względu na jej dopuszczalną objętość. Warto jednak wymienić niektóre z nich.

Do ważnych dokumentów dotyczących właściwego funkcjonowania administracji należą:

-          rekomendacja z 1980 roku dotycząca wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji,

-          rekomendacja z 1987 roku dotycząca postępowania administracyjnego interesującego wielka liczbę osób,

-          rekomendacja z 1991 roku w sprawie sankcji administracyjnych.

Rekomendacje te mają za zadanie nie tylko ujednolicanie systemów prawnych wszystkich członków Wspólnoty Europejskiej ale też opisują procedury rekomendowane do stosowania dlatego by w praktyce chronić jednostki przez nadużyciami ze strony organów administracji. Określają one zasady i tryb postępowania z uwzględnieniem działań kontrolnych, wyjaśnianiem motywów i zawierają też rozważania natury ogólnej dotyczącej praw człowieka w obliczu działania administracyjnego.

Dokumentami dotyczącymi bezpośrednio ochrony osób przed aktami administracji są:

-          rezolucja z 1997 roku o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi,

-          rekomendacja z 1981 roku w sprawie dostępu do informacji posiadanej przez władze publiczne,

-          rekomendacja z 1989 roku dotycząca tymczasowej ochrony sądowej w sprawach administracyjnych,

-          rekomendacja z 1984 roku w sprawie odpowiedzialności publicznej.[7]

Dokumenty te precyzują prawa obywateli w sytuacji kontaktu z administracją. Wskazują na obowiązki organów administracji w stosunku do klienta w zakresie wypełniania jego praw i jego roszczeń. Te i wiele innych aktów prawa wspólnotowego stanowią fundament dla treści prawa krajowego w przedmiotowym zakresie.

W polskim systemie praw człowieka w obliczu administracji trzeba na czoło wysunąć katalog praw konstytucyjnie przypisanych każdemu będącemu w jurysdykcji państwa. Akty prawne niższego rzędu czyli ustawy i dalej rozporządzenia wykonawcze do nich kształtują przedmiotowe prawo w jego aspekcie praktycznym i z ustawa zasadnicza muszą iść w zgodzie. Bez wątpienia będzie to Kodeks Postępowania Administracyjnego, która to ustawa reguluje zasady funkcjonowania organów administracyjnych w kraju. Administracja stanowi jednak zespół instytucji o bardzo zróżnicowanej strukturze pod względem właściwości i wielka jest liczba ustaw, które kształtują sposób załatwiania różnych spraw obywatelskich. Zawsze jednak urzędnicy powinni pamiętać o obowiązku działania dla dobra obywatela, w jego interesie bez pomijania interesu państwa. To nie jest proste i recepta nie wydaje się łatwa do realizacji.

Poszukując uniwersalnego sposobu opisania relacji jaka powinna być wzorcem dla pracy administracji dla zachowań obywateli wobec administracji tak aby standardy wzajemnego poszanowania praw człowieka były zachowane w pełnym zakresie natrafić można na bardzo prostą filozofię, bezpośrednio wypływającą z pierwotnych źródeł idei praw człowieka. Filozofię tą głosił z cała siłą Jan Paweł II. Rozwiążemy wiele dylematów, które zrodziły się z rozpatrywanego problemu jeśli będziemy pamiętać – my petenci i oni urzędnicy, że „...Ważniejsze niż logika wymiany równowartości i niż różne formy sprawiedliwości, które się z tym wiążą, jest to, co należy się człowiekowi, ponieważ jest człowiekiem, ze względu na jego wzniosłą godność...”.[8]

Literatura:

1.      T. Jasudowicz, Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1996.

2.      K. Motyka, Prawa człowieka – wprowadzenie, wybór źródeł, Lublin 1999.

3.      A. Redelbach, Strasbourg bliżej – skargi indywidualne do Europejskiej Komisji Praw Człowieka, Poznań 1996.

4.      J. Przybojewski, Prawo konstytucyjne-zagadnienia podstawowe, Bydgoszcz 2003.

5.     M.A. Nowicki, Europejska Konwencja Praw Człowieka, wybór orzecznictwa, Warszawa 1998.

6.     Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 roku, (Dz. U. z 1977 r.  Nr  38, poz. 167).

7. Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada  1950 roku, (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z póź. zm.).

8.     Europejska Karta Socjalna z dnia 18 października 1961 roku, (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67).

9. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 485).
10. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071.