16. KONTROLA FINANSOWA I AUDYT WEWNĘTRZNY W SAMORZĄDOWYCH JEDNOSTKACH SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH.
KONTROLA
Kontrola to proces, w którym można wyodrębnić pewne etapy odnoszące się do ustalenia stanu postulowanego (wyznaczeń - jak być powinno) i stanu faktycznego (wykonań - jak jest w rzeczywistości), a następnie porównanie wykonań z wyznaczeniami w celu stwierdzenia ich zgodności lub ewentualnie rozbieżności oraz wyjaśnienie przyczyn stwierdzonego stanu rzeczy.
Kryteria kontroli:
legalność - zgodności z prawem, rozróżnia się:
v legalnośćv merytoryczna - zachowanie się zgodnie z nakazem lub zakazem wynikającym z normy prawnej,
v legalnośćv formalna - zgodnośćv dokumentacji ze stanem faktycznym, czyli rzetelnośćv dokumentów odzwierciedlających wykonania.
celowość
gospodarność - maksymalizacja stopnia realizacji celu lub minimalizacja nakładów dla jego osiągnięcia;
zgodność z planem finansowym.
Rodzaje kontroli:
. Ze względu na czas przeprowadzenia:
kontrola uprzednia
kontrola bieżąca
kontrola następna;
. Ze względu na miejsce:
kontrola kameralna
kontrola prowadzona u kontrolowanego i w miejscu, gdzie znajduje się przedmiot kontroli;
. Ze względu na dobór przedmiotu kontroli:
kontrola pełna
kontrola odcinkowa;
Specyficznym rodzajem kontroli odcinkowej, prowadzonej w wielu analogicznych jednostkach, jest kontrola problemowa (tematyczna).
. Ze względu na czas trwania:
kontrola ciągła, wykonywana permanentnie;
kontrola doraźna, wykonywana od czasu do czasu, w terminach stałych lub nieregularnie;
. Ze względu na sposób ustalenia stanu rzeczywistego:
kontrola faktyczna, polega na osobistym ustalaniu przez kontrolującego stanu faktycznego na podstawie innych źródeł informacji niż dokumenty;
kontrola dokumentalna;
. Ze względu na to czy kontrolę sprawują organy i służby przy okazji wykonywania swoich funkcji, czy wyodrębnione instytucje:
kontrola funkcjonalna - kontrola mieści się w czynnościach z zakresu zarządzania czy kierowania, należących do kompetencji danego podmiotu ( sprawowana jest przez organy samorządu terytorialnego i kierowników jednostek organizacyjnych);
kontrola instytucjonalna - wykonywana przez organy powołane wyłącznie do kontrolowania, bądź wyposażone w uprawnienia kontrolne wyraźnie oddzielone od innych czynności wykonywanych przez te organy ( sprawowana przez komisję rewizyjną i w ramach audytu wewnętrznego oraz przez organy kontrolne tj. NIK i regionalne izby obrachunkowe);
. Ze względu na usytuowanie organu kontrolującego wobec podmiotu kontrolowanego:
kontrola wewnętrzna - gdy kontrolujący i kontrolowany wchodzą w skład tej samej jednostki, inaczej gdy organ kontrolujący jest strukturalnie włączony w system, w którym działa podmiot kontrolowany
kontrola zewnętrzna - gdy organ kontrolujący znajduje się poza strukturą systemu, do którego należy podmiot kontrolowany i nie jest związany z nim żadnym stosunkiem zależności.
KONTROLA FINANSOWA
Art. 35a.
1. Kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem.
2. Kontrola finansowa obejmuje:
zapewnienie przestrzegania procedur kontroli oraz przeprowadzanie wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków,
badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym, pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych,
prowadzenie gospodarki finansowej oraz stosowanie procedur o których mowa w pkt1.
KONTROLĘ FINANSOWĄ WEWNĘTRZNĄ w jednostkach samorządu terytorialnego wykonują:
organ stanowiący i działające w jego imieniu komisja rewizyjna oraz inne komisje,
zarząd jako organ wykonawczy sprawujący ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz kontrolujący przestrzeganie, przez podległe i nadzorowane przez siebie jednostki organizacyjne, ustalonych procedur kontroli finansowej oraz zasad wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków,
główny księgowy budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
kierownicy i główni księgowi jednostek organizacyjnych,
audytor wewnętrzny.
A.KONTROLA WYKONYWANA PRZEZ ORGAN STANOWIĄCY JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
Organ stanowiący może wykonywać kontrolę:
Bezpośrednio - na sesjach gdzie rozpatruje i przyjmuje sprawozdania i informacje zarządu dotyczące prowadzenia gospodarki finansowej na podstawie budżetu. Obowiązkiem organu stanowiącego jest podjęcie decyzji co do aprobaty bądź jej braku dla gospodarki finansowej - te czynności są dokonywane w ramach instytucji absolutorium komunalnego. Pełni również funkcję kontrolną w ramach procesu legislacyjnego w zakresie lokalnego prawa daninowego, czy dotyczącego zasad korzystania z urządzeń użyteczności publicznej oraz ustalania cen usług powszechnie dostępnych.
Pośrednio - poprzez komisje stałe lub doraźne.
Podstawową rolę w systemie kontroli pośredniej organu stanowiącego spełnia komisja rewizyjna, która ma charakter obligatoryjny. Jej zasady i tryb działania musi być uregulowany w statucie. Przedmiotem działania jest kontrola zarządu oraz podległych mu jednostek organizacyjnych, w przypadku gminy także jej jednostek pomocniczych. Oczywiście można rozszerzyć zadania komisji poprzez odpowiednie postanowienia w statucie, jednak zadania wynikające z ustaw mają charakter bezwzględnie wiążący i z tego względu mają pierwszeństwo prze zadaniami określonymi przez organ. Komisja posiada wyłączną kompetencję opiniowania wykonania budżetu po zakończeniu roku budżetowego i wystąpienia z wnioskiem do rady (sejmiku) w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi.
Funkcje kontrolne mogą pełnić także inne komisje stałe lub doraźne powołane przez organ stanowiący i w zakresie przez niego określonym. Komisje są wewnętrznymi organami rady (sejmiku) o charakterze pomocniczym, pełniącymi funkcje usługowe, przedmiot ich działania oraz skład osobowy określa organ je powołujący, z wyjątkiem zadań ustawowo przypisanych komisji rewizyjnej. Kontrola wykonywana przez komisje może być podejmowana z własnej inicjatywy, zgodnie z planem pracy komisji, albo też na doraźne zlecenie organu stanowiącego. Kontrola może mieć charakter kontroli formalnej lub dokumentalnej, przy czym ta ostatnia jest częściej stosowana, kontroli kameralnej albo z wykonywanej na miejscu.
Działalność kontrolna powinna być prowadzona według zasad i w trybie określonym w statucie jednostki samorządu terytorialnego oraz odpowiednio udokumentowana poprzez sporządzenie protokołu z czynności kontrolnych i przedstawienie wyników kontroli organowi stanowiącemu w sprawozdaniu komisji. Wyniki te stają się podstawą dalszych działań organu stanowiącego.
Absolutorium komunalne jest jednym z podstawowych narzędzi wewnętrznej kontroli finansowej w jednostkach samorządu terytorialnego, sprawowanej przez organ stanowiący w stosunku do organu wykonawczego. To kontrola następcza, bowiem ma miejsce po zakończeniu roku budżetowego, dokumentalna, albowiem jest dokonywana w oparciu o przedłożone dokumenty (opinia komisji rewizyjnej o wykonaniu budżetu jst, opinia składu orzekającego RIO o przedłożonym przez zarząd sprawozdaniu z wykonania budżetu, wniosek komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nieudzielenia zarządowi absolutorium, zaopiniowany przez RIO) i kameralna.
Akt absolutoryjny winien być podjęty w określonym trybie, uregulowanym w statucie jednostki samorządu terytorialnego. Uchwały w sprawie absolutorium zapadają bezwzględną większością głosów ustawowego składu organu stanowiącego. (głosowanie jawne). Odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzielenie absolutorium jest jednoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium - co jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. Organ stanowiący rozpatruje sprawę odwołania zarządu nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium. Odwołanie zarządu następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu organu stanowiącego, w głosowaniu tajnym.
B. KONTROLA WYKONYWANA PRZEZ ZARZĄD I GŁÓWNEGO KSIĘGOWEGO BUDŻETU JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO.
Kontrola zarządu obejmuje badanie zgodności działania jednostek organizacyjnych z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również z aktami o charakterze wewnętrznym, które są określone przez kierowników jednostek oraz z uchwałami samego zarządu.
Szczególnie ważna jest kontrola urzędu gminy, starostwa i urzędu marszałkowskiego,. Przy pomocy których zarząd wykonuje swoje zadania.
Kontrola prowadzona przez zarząd jest kontrolą funkcjonalną (czynności kontrolne są podejmowane łącznie z czynnościami podstawowymi). Zarząd ma uprawnienie kontrolne w stosunku do jednostek organizacyjnych, ale i jednocześnie z racji sprawowanego nadzoru nad realizacją dochodów i wydatków budżetowych oraz nadzoru kompetencyjnego nad kierownikami tych jednostek, ponosi odpowiedzialność za działalność kontrolowaną. Z tego względu kontrola funkcjonalna może nie być w pełni obiektywna. Zarząd może przy kontroli korzystać z informacji dostarczanych przez wyodrębnioną jednostkę kontroli wewnętrznej (kierownik tej jednostki powinien podlegać przewodniczącemu zarządu). Kontrola wykonywana przez tę jednostkę z racji jej wyspecjalizowania, fachowości działających w niej osób, a także w związku z brakiem powiązań hierarchicznych z innymi jednostkami może dostarczyć zarządowi rzetelny obraz badanych zjawisk.
Główny księgowy budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest postrzegany jako główny organ wewnętrznej, fachowej kontroli finansowej, który wykonuje:
wstępną, bieżącą i następną kontrolę funkcjonalną w zakresie powierzonych mu obowiązków, dotyczących zwłaszcza prowadzenia rachunkowości oraz wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi,
wstępną kontrolę kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych,
wstępną kontrolę zgodności operacji gospodarczych i finansowych z budżetem.
Do jego obowiązków należy także sporządzanie zbiorczych sprawozdań finansowych z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Prawidłowe wykonanie takiego sprawozdania jest uzależnione od rzetelności sprawozdań z realizacji planów finansowych przedłożonych przez kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych. Zarząd może powierzyć skarbnikowi kontrolę rzetelności tych sprawozdań.
Najbardziej widocznym przejawem odpowiedzialności skarbnika jest instytucja kontrasygnaty-podpis złożony przez skarbnika lub osobę przez niego upoważnioną wyrażający zgodę na to by czynność wywołała skutki prawne, a tym samym staje się współodpowiedzialny za czynność, pod którą się podpisał.
C. KONTROLA WYKONYWANA PRZEZ KIEROWNIKÓW I GŁÓWNYCH KSIĘGOWYCH JEDNOSTEK ORGANIZACYJNYCH SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH.
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej, w tym także wykonywanie obowiązków w zakresie wewnętrznej kontroli finansowej.( o ile określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej może on powierzyć pracownikom jednostki, to w przypadku obowiązku dotyczących kontroli finansowej takie uprawienie mu nie przysługuje). Musi ustalić procedury kontroli uwzględniając powszechnie uznawane standardy Organ sprawujący nadzór nad jednostką kontroluje przestrzeganie tych procedur. Kontrola ta powinna w każdym roku obejmować co najmniej 5 % wydatków nadzorowanej jednostki.
Główny księgowy jednostki dokonuje wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych oraz zgodności tych operacji z planem finansowym jednostki, co następuje przez złożenie podpisu na dokumentach danej operacji, obok podpisu pracownika właściwego rzeczowo. W razie ujawnienia nieprawidłowości i braku ich usunięcia przysługuje mu prawo odmowy złożenia podpisu. Prawo do odmowy podpisania dokumentu oraz stosowanie systemu podwójnego podpisu stanowią ważne instrumenty kontroli. Poza tym główny księgowy powinien wdrożyć i kontrolować przestrzeganie zasad i procedur kontrolnych ustalonych przez kierownika jednostki.
CELEM KONTROLI WEWNĘTRZNEJ jest zabezpieczenie mienia przed utratą, zapewnienie pełnej i terminowej realizacji zadań oraz celowego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych, a także zapewnienie prawidłowego systemu prowadzenia rachunkowości w taki sposób, aby możliwe było rzetelne ustalenie sytuacji majątkowej i wyniku finansowego jednostki oraz odpowiednie wykorzystanie poczynionych ustaleń dla potrzeb zarządzanie jednostką.
KONTROLĘ FINANSOWĄ ZEWNĘTRZNĄ wykonują:
regionalne izby obrachunkowe RIO
Najwyższa Izba Kontroli NIK.
NIK jest naczelnym organem kontroli państwowej, podlega Sejmowi, jego kontrola ma charakter fakultatywny i najczęściej ogranicza się do pewnych wycinków gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Prowadzi kontrolę gospodarki finansowej jednostek sektora samorządu terytorialnego pod względem legalności, rzetelności i gospodarności, a w zakresie zadań zleconych samorządowi także pod względem celowości.
RIO jest wyspecjalizowanym państwowym organem nadzoru i kontroli gospodarki finansowej samorządu terytorialnego. Prowadzi kontrolę pod względem zgodności z prawem (legalności) i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Izby są zobowiązane do współpracy z NIK, która polega na udostępnianiu NIK na jej wniosek wyników kontroli wykonywanych przez izby, przeprowadzaniu określonych kontroli pod kierownictwem NIK oraz przeprowadzaniu kontroli doraźnych na zlecenie NIK. RIO ma obowiązek co najmniej raz na cztery lata przeprowadzić kompleksową kontrolę gospodarki finansowej poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta obejmuje całokształt zagadnień finansowych związanych z realizacją zadań danej jednostki. W odniesieniu do pewnych zakresów gospodarki finansowej kontrola ta jest prowadzona okresowo w sposób ciągły.
Wśród kontroli przeprowadzanych przez RIO możemy wyróżnić:
kontrole kompleksowe - obejmujące całościowo gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego;
kontrole problemowe - obejmujące wybrane zagadnienia gospodarki finansowej (kontrolą problemowa będzie np. także kontrola jednostki organizacyjnej JST);
kontrole doraźne - podejmowane w razie potrzeby np. na wniosek uprawnionego podmiotu;
kontrole sprawdzające - ich przedmiotem jest sprawdzenie prawidłowości realizacji wniosków pokontrolnych.
Inspektor Rio sporządza w wyniku kontroli protokół zawierający określenie zakresu kontroli, przebieg i wyniki czynności kontrolnych, a także wskazanie osób odpowiedzialnych za powstanie nieprawidłowości, pouczenie kierownika jednostki kontrolowanej o prawie zgłoszenia w ciągu 3 dni od daty podpisania protokołu zastrzeżeń i wyjaśnień do protokołu, podpisy inspektora prowadzącego kontrolę, kierownika kontrolowanej jednostki oraz skarbnika( głównego księgowego). Na podstawie sporządzonego protokołu prezes izby kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne opisujące stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości, ze wskazaniem źródeł i przyczyn ich powstania, rozmiarów oraz osób odpowiedzialnych za ich powstanie oraz wnioski do usunięcia stwierdzonych uchybień. W ciągu 30 dni od daty doręczenia wystąpienia kontrolowana jednostka jest obowiązana zawiadomić izbę o wykonaniu wniosków lub przyczynach ich niewykonania. Ustosunkowanie się do zasadności zgłoszonych zastrzeżeń następuje w drodze uchwały kolegium. Rozstrzygnięcie może przyjąć postać oddania bądź uwzględnienia zastrzeżeń i winno zapaść w okresie 30 dni od daty wpływu zastrzeżeń.
Do zadań RIO należy również prowadzenie działalności informacyjnej i szkoleniowej w zakresie objętym nadzorem i kontrolą.
AUDYT WEWNĘTRZNY
Audytem wewnętrznym jest ogół działań, przez które kierownik jednostki uzyskuje obiektywną i niezależną ocenę funkcjonowania jednostki w zakresie gospodarki finansowej pod względem legalności, gospodarności, celowości, rzetelności, a także przejrzystości i jawności. (art. 35c ust. 1)
Audyt wewnętrzny obejmuje w szczególności:
badanie dowodów księgowych oraz zapisów w księgach rachunkowych,
ocenę systemu gromadzenia środków publicznych i dysponowania nimi oraz gospodarowania mieniem,
ocenę efektywności i gospodarności zarządzania finansowego.(art. 35 c ust.2)
Instytucja audytu wewnętrznego nie jest powszechna i dotyczy tych jednostek samorządu terytorialnego, które gromadzą znaczne środki publiczne lub dokonują znacznych wydatków publicznych. Wysokość kwot, których przekroczenie powoduje obowiązek prowadzenia audytu, rokrocznie określa Minister Finansów, przy czym kwoty te nie mogą być niższe niż 0,001 % produktu krajowego brutto.
Audyt jest przeprowadzany przez audytorów wewnętrznych, zatrudnionych w jednostce, podlega on bezpośrednio kierownikowi jednostki, który ma obowiązek zapewnić organizacyjną odrębność wykonywania jego ustawowych zadań poprzez utworzenie odpowiedniej komórki (komórka ta jest działalnością niezależną, nie może być zaangażowana w inne niż wymienione w ustawie działania).
Audytorem wewnętrznym może być osoba, która posiada odpowiednie kwalifikacji obywatelskie i moralne oraz wyższe wykształcenie i złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin przed Komisja Egzaminacyjną powołaną przez MF.
Audyt jest działalnością planową, przeprowadzaną na podstawie rocznego planu opracowanego przez audytora wewnętrznego w porozumieniu z kierownikiem jednostki.
Art. 35f.
1. Audyt wewnętrzny, z zastrzeżeniem ust. 2, przeprowadza się na podstawie
rocznego planu audytu wewnętrznego jednostki sektora finansów publicznych,
zwanego dalej „planem audytu”.
2. W uzasadnionych przypadkach audyt wewnętrzny przeprowadza się poza planem
audytu.
3. Plan audytu przygotowuje audytor wewnętrzny w porozumieniu z kierownikiem
jednostki.
4. Plan audytu zawiera w szczególności:
1) analizę obszarów ryzyka w zakresie gromadzenia środków publicznych i
dysponowania nimi;
2) tematy audytu wewnętrznego;
3) proponowany harmonogram realizacji audytu wewnętrznego;
4) planowane obszary, które powinny zostać objęte audytem wewnętrznym w
kolejnych latach.
5. Audytor wewnętrzny przedstawia kierownikowi jednostki, a w przypadku
jednostek, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 2-16 - także Głównemu
Inspektorowi Audytu Wewnętrznego:
1) do końca marca każdego roku - sprawozdanie z wykonania planu audytu za
rok poprzedni;
2) do końca października każdego roku - plan audytu na rok następny.
Wyniki audytu są przedstawione w sprawozdaniu z jego wykonania, które musi zawierać rzetelne, obiektywne i niezależne ustalenia stanu faktycznego w zakresie funkcjonowania gospodarki finansowej, określeni oraz analizę przyczyn i skutków uchybień oraz przedstawienie wniosków i uwag w sprawie ich usunięcia. Kierownik na podstawie sprawozdania z przeprowadzenia audytu wewnętrznego, podejmuje działania mające na celu usunięcie uchybień oraz usprawnienie funkcjonowania jednostki w zakresie gospodarki finansowej, informując o tym audytora wewnętrznego. Jeżeli w ciągu 2 m-cy od otrzymania sprawozdania nie zostaną podjęte działania mające na celu usunięcie uchybień, kierownik jednostki informuje o tym Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego oraz audytora wewnętrznego, uzasadniając brak podjęcia działań.
Minister Finansów jest organem administracji rządowej właściwym w sprawach koordynacji kontroli finansowej i audytu wewnętrznego, z zadania te wykonuje przy pomocy Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego, zatrudnionego w Ministerstwie Finansów, oraz komórki organizacyjnej, wyodrębnionej w tym celu w strukturze ministerstwa.
junosza1755