Mieczysław SZOSTAK
SPECYFIKA POZYCJI OECD W STOSUNKACH MIĘDZYNARODOWYCH A DROGA POLSKI
DO CZŁONKOSTWA W TEJ ORGANIZACJI
Opracowanie wykonane w Instytucie
Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych
Szkoły Głównej Handlowej
Warszawa, Maj 2003 r.
Uwagi wstępne
Z dwuczłonowego tytułu niniejszego opracowania wynika, że przyświecają mu dwa cele zasadnicze. Po pierwsze, chodzi o przedstawienie zwięzłej charakterystyki jednej z najważniejszych, chociaż mało znanych w naszym kraju organizacji międzyrządowych, działających we współczesnym świecie, tj. Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Szczególny akcent zostanie przy tym położony na pokazanie kluczowej pozycji OECD w stosunków międzynarodowych, a zwłaszcza w gospodarce światowej. Omówiona też zostanie geneza powstania tej Organizacji, jej zadania, struktura wewnętrzna, zakres i kierunki działania. Poświęcona temu będzie początkowa część tego szkicu.
Po drugie, równorzędnym celem opracowania jest prezentacja dotychczasowych doświadczeń Polski w zakresie współpracy z OECD w latach 1987-2003. Realizacji tego celu służą rozważania zawarte w części drugiej niniejszego tekstu. Po zasygnalizowaniu początków nieformalnych kontaktów wzajemnych (w okresie 1987-1990 r.) zostaną tam omówione trochę szerzej formy i charakter współpracy naszego kraju z tą Organizacją na etapie partnerstwa (tj. w latach 1991-1996), zasięg i przebieg negocjacji akcesyjnych (które toczyły się w okresie 1994-1996 r.) oraz główne korzyści Polski z pełnego członkostwa w OECD, które datuje się od 22 listopada 1996 r., tzn. ponad sześciu i pół roku.
Część I
Kluczowa rola OECD jako elitarnej organizacji krajów
o rozwiniętej gospodarce rynkowej
Historia OECD zaczęła się w momencie powołania do życia jej poprzedniczki, tj. Organizacji Europejskiej Współpracy Gospodarczej (OEEC – Organisation for European Economic Co-operation lub OCEE – Organisation de Coopération Economique Européenne). Ta ostatnia funkcjonowała w okresie 1948-1961 r., zrzeszając 18 krajów Europy Zachodniej oraz 3 kraje stowarzyszone – USA, Kanadę i Jugosławię. Najpierw głównym jej zadaniem był podział pomocy amerykańskiej w ramach Planu Marshalla.[1] Zajmowała się też koordynacją polityki ekonomicznej krajów członkowskich, liberalizacją handlu i przepływów kapitałowych. Ważnym osiągnięciem OEEC było wprowadzenie w roku 1958 swobodnej wymienialności walut między krajami Europejskiej Unii Płatniczej. Odegrała ona zatem rolę prekursorki europejskiej integracji gospodarczej.
Po wypełnieniu swej „misji dziejowej” OEEC przekształcona została w Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development lub OCDE – Organisation de Coopération et de Développement Economiques)[2] na mocy specjalnej konwencji, podpisanej w tej sprawie w Paryżu 14 grudnia 1960 r.
Członkami założycielami OECD było 20 wysoko rozwiniętych krajów Zachodu: USA, Wielka Brytania, Francja, Niemcy (RFN), Włochy, Kanada, Austria, Belgia, Grecja, Hiszpania, Holandia, Portugalia, Szwajcaria, Szwecja, Norwegia, Dania, Irlandia, Luksemburg, Islandia i Turcja. W okresie 1964-1973 r. przystąpiły do niej: Japonia, Finlandia, Australia i Nowa Zelandia, zaś w latach 1994-2000 przyjęte zostały: Meksyk, Czechy, Węgry, Polska, Republika Korei i Słowacja. Równocześnie OECD współpracuje obecnie z ponad 70 krajami nieczłonkowskimi.
Niezależnie od dzielących je różnic pod względem potencjału gospodarczego i poziomu rozwoju, państwa członkowskie OECD charakteryzują się trzema podstawowymi cechami wspólnymi: demokratycznym systemem politycznym, przestrzeganiem praw człowieka i wolności obywatelskich oraz otwartą gospodarką rynkową.
Powyższe cechy uznawane są za wartości nadrzędne w życiu polityczno-społecznym i gospodarczym wszystkich krajów członkowskich i składają się w sumie na tzw.„model OECD”. Są to zarazem główne kryteria, którym muszą sprostać kandydaci ubiegający się o przyjęcie do tej Organizacji.
Chociaż na państwa członkowskie OECD przypada tylko 18,5% ludności świata, to odgrywają one kluczową rolę we współczesnej gospodarce światowej. Dostarczają 59% globalnego produktu brutto (GDP), 76% światowego eksportu i aż 95% ogółu publicznej pomocy rozwojowej (ODA), świadczonej na rzecz krajów słabo rozwiniętych i postsocjalistycznych.[3] Równocześnie omawiane kraje dominują na międzynarodowych rynkach finansowych, w dziedzinie inwestycji zagranicznych, rozwoju i transferu technologii oraz informacji, przodują w sferze innowacji, badań naukowych i edukacji.
Do najważniejszych statutowych celów i zadań OECD trzeba zaliczyć:
· wspieranie wzrostu gospodarczego, zwiększania zatrudnienia i poprawy poziomu życia ludności, przy równoległym utrzymywaniu stabilizacji finansowej;
· działanie na rzecz liberalizacji handlu międzynarodowego i przepływów kapitałowych oraz koordynacja pomocy gospodarczej dla krajów słabo rozwiniętych;
· uzgadnianie głównych kierunków i ujednolicanie instrumentów wewnętrznej i zewnętrznej polityki ekonomiczno-społecznej, prowadzonej przez rządy krajów członkowskich;
· opracowywanie konwencji międzynarodowych, kodeksów postępowania, zaleceń (rekomendacji) i innych instrumentów prawnych, regulujących podstawowe dziedziny życia gospodarczo-społecznego;
· gromadzenie informacji, dokonywanie analiz i przygotowywanie raportów nt. sytuacji ekonomiczno-społecznej nie tylko w krajach członkowskich, ale również w skali globalnej.[4]
Do rangi specyficznej metody działania OECD awansowała zasada „nacisku równych sobie” („peer pressure” lub „la pression des pairs”). Polega ona na wywieranie przez rządy krajów OECD nawzajem na siebie presji, żeby – przy podejmowaniu suwerennych decyzji w sprawach gospodarki i życia społecznego – uwzględniać interesy i stanowisko partnerów oraz przestrzegać przyjętych na zasadach konsensusu zobowiązań. Inaczej mówiąc, OECD sprawuje kolektywny nadzór nad kierunkami i instrumentami realizacji polityki ekonomiczno-społecznej krajów członkowskich, koordynując tę politykę oraz zapewniając rządom państw OECD możliwość wzajemnej wymiany doświadczeń i wsparcie analityczno- konsultingowe ze strony najwyższej klasy ekspertów, pracujących w Sekretariacie Organizacji.
W świetle powyższego nie powinien zaskakiwać fakt, że niektórzy publicyści określają OECD mianem „klubu państw bogatych”, „klubu światowej elity gospodarczej”, „globalnego ekonomicznego sztabu generalnego”, „ośrodka dowodzenia gospodarką światową”, „Watykanu gospodarczego świata”[5] lub „think tank” – czyli głównego ośrodka decyzyjno-doradczego grupy rozwiniętych krajów Zachodu.
Na specjalne podkreślenie zasługuje ponadto niezwykle rozległy zasięg zainteresowań tematycznych OECD. Zajmuje się ona bowiem całością problematyki ekonomiczno-społecznej, objętej zakresem działania władz państw członkowskich, wyłączywszy sprawy bezpieczeństwa wewnętrznego, wojska i obronności, kultury, sztuki i sportu.
Głównymi organami OECD są:
· Rada OECD (złożona na co dzień z ambasadorów-stałych przedstawicieli państw członkowskich, która raz do roku zbiera się na sesjach ministerialnych),
· Komitet Wykonawczy,
· Komitety Sektorowe (w ich pracach uczestniczą przedstawiciele rządów, tj. delegaci zainteresowanych ministerstw i innych urzędów państwowych),
· Grupy Robocze i inne Organy Pomocnicze (Subsydiary Bodies),
· Sekretarz Generalny i Sekretariat OECD.
Przy OECD działa grupa agencji afiliowanych, w skład której wchodzą: Międzynarodowa Agencja Energetyczna, Agencja Energii Atomowej, Europejska Konferencja Ministrów Transportu, Centrum ds. Rozwoju, Centrum Badań i Innowacji Oświatowych oraz Klub Sahelu i Afryki Zachodniej. Natomiast specjalnymi organami doradczymi są: Komitet Doradczy Biznesu i Przemysłu - BIAC oraz Komitet Doradczy Związków Zawodowych – TUAC.[6] Schemat struktury organizacyjnej OECD przedstawiony jest na rysunku zamieszczonym w załączniku 1.
Za swoje priorytetowe kierunki działania na progu XXI wieku OECD uznaje:
· identyfikację najważniejszych źródeł wzrostu gospodarczego w warunkach obecnej rewolucji naukowo-technicznej (a zwłaszcza informatyzacji i rozwoju biotechnologii) oraz postępującej globalizacji gospodarki światowej opartej na wiedzy (knowledge-based global economy),
· ograniczanie nierówności pod względem dostępu do nowoczesnych technologii (digital divide) i wspieranie trwałego rozwoju proekologicznego (sustainable development),
· poszukiwanie metod skutecznej walki z bezrobociem i popieranie ustawicznego kształcenia (lifelong education),
· wspieranie reform ochrony zdrowia i świadczeń socjalnych,
· rozwój multilateralnego systemu handlu światowego i inwestycji międzynarodowych,
· poprawę efektywności różnych metod regulacji życia gospodarczo-społecznego przez państwo (regulatory reform),
· zwalczanie korupcji urzędników i oszustw podatkowych,
· rozszerzanie dialogu i współpracy z krajami nieczłonkowskimi (przy zachowaniu elitarnego charakteru OECD),
· coraz szerszą współpracę z organizacjami pozarządowymi, reprezentującymi społeczeństwo obywatelskie (civil society).[7]
Część II
Ewolucja współpracy Polski z OECD:
Od partnerstwa do pełnego członkostwa
Robocze kontakty oficjalnych przedstawicieli naszego kraju z Sekretariatem OECD zostały zainicjowane przez Biuro Radcy Ekonomiczno-Handlowego Ambasady PRL we Francji jesienią 1987 r. Ówczesne polskie władze wyraziły swoje zainteresowanie podjęciem współpracy z wybranymi Komitetami i Grupami Roboczymi tej Organizacji. W czerwcu 1989 r. miała miejsce pierwsza w historii OECD wizyta jej Sekretarza Generalnego w stolicy kraju „obozu socjalistycznego”, tzn. w Warszawie. Natychmiast po rozpoczęciu przez rząd Mazowieckiego przeobrażeń ustrojowych, a więc jesienią 1989 r. odwiedziła Polskę pierwsza misja grupy ekspertów OECD. W efekcie tej wizyty przygotowany został raport pt.: „Elementy polskiej problematyki”[8], w którym przestawiono diagnozę sytuacji i propozycje działań, zbieżnych z programem stabilizacji i reform systemowych, nazwanym później planem Balcerowicza. Szerszą współpracę z omawianą Organizacją nasz kraj nawiązał po utworzeniu w 1990 r. w ramach Sekretariatu OECD Centrum ds. Współpracy z Europejskimi Krajami w Trakcie Przemian (CCEET).
Równolegle z bieżącymi kontaktami w okresie 1990-1991 r. toczyły się negocjacje w sprawie zawarcia ramowej umowy o współpracy Polski z OECD. Przedstawiony przez Sekretariat Organizacji pierwotny projekt takiego porozumienia - analogicznego do zawartego w 1961 r. z Jugosławią - uznany został przez polskich negocjatorów za niesatysfakcjonujący. Polskim władzom zależało bowiem bardzo na zamieszczeniu w tekście umowy zapisu o możliwości ubiegania się w przyszłości przez nasz kraj o pełne członkostwo. Identyczne stanowisko zajęły też Węgry i Czechosłowacja, które negocjowały takie porozumienia.
Mimo silnych początkowo oporów ze strony części krajów OECD postulat powyższy został ostatecznie uwzględniony w „Memorandum of Understanding”, podpisanym w dniu 4 czerwca 1991 r. W myśl zawartych porozumień przyznano Polsce, Węgrom i Czechosłowacji status krajów partnerskich OECD („Partners in Transition”- „PIT”), będący stadium pośrednim między stowarzyszeniem i członkostwem.
Na etapie partnerstwa, tj. w latach 1991-1996 nastąpiło znaczne rozszerzenie skali i form współpracy Polski z OECD. W szczególności przedstawiciele naszej administracji i eksperci zaczęli uczestniczyć w charakterze obserwatorów w pracach szeregu Komitetów Sektorowych i rup Roboczych. Ważną rolę w międzynarodowej promocji osiągnięć polskich reform odegrały kompleksowe raporty OECD o całej naszej gospodarce i przemianach systemowych oraz raporty sektorowe o przemyśle, rolnictwie, energetyce, rynku pracy, rozwoju regionalnym, ochronie środowiska, edukacji, nauce i technologii. Ponadto Organizacja udzielała pomocy w podnoszeniu kwalifikacji polskiej administracji, zapewniała też dostęp do publikacji, dokumentacji i banków danych OECD.[9]
Pozytywna ocena wyników wzajemnej współpracy oraz zmiana stanowiska krajów OECD wobec możliwości akcesji krajów partnerskich (na Sesji Ministerialnej Rady w czerwcu 1993 r.) skłoniły polskie władze do znacznie wcześniejszego niż uprzednio zakładano wystąpienia z oficjalnym wnioskiem o przyjęcie naszego kraju do OECD w charakterze pełnoprawnego państwa członkowskiego. Taki wniosek złożony został 1 lutego 1994 r. Z podobnymi wnioskami na przełomie 1993 i 1994 r. wystąpiły też rządy 3 pozostałych krajów „PIT”, tj. Czech, Węgier i Słowacji.
Zakres i procedurę negocjacji z tymi krajami ustalono w lipcu 1994 r. Po złożeniu przez polski rząd pierwszej wersji memorandum nt. zgodności naszego ustawodawstwa i polityki ekonomiczno-społecznej z dotychczasowym dorobkiem prawnym („acquis”) OECD pod koniec listopada 1994 r. rozpoczęły się negocjacje, mające na celu ocenę gotowości i praktycznej zdolności naszego kraju do stosowania „reguł gry”, wynikających z kodeksów liberalizacyjnych, decyzji, rekomendacji i deklaracji OECD.
Negocjacje akcesyjne Polski z OECD koncentrowały się na następujących dziedzinach: przepływy kapitałowe, bieżące operacje niewidzialne, polityka wobec inwestycji zagranicznych, polityka podatkowa, stan ochrony środowiska i polityka ekologiczna, transport morski i przemysł okrętowy.
Najłatwiej udało się zakończyć pertraktacje w sprawie żeglugi morskiej. Dość szybko, bo już w grudniu 1995 r. zostały też sfinalizowane negocjacje dotyczące polityki ekologicznej, co było tym większym sukcesem, że zakres niezbędnych działań dostosowawczych w tej dziedzinie był bardzo szeroki.
Natomiast rozmowy w sprawie liberalizacji przepływów kapitałowych, transakcji niewidzialnych i inwestycji zagranicznych trwały do połowy maja 1996 r., przebiegały w kilku rundach. Wymagały one znacznych zmian w naszym prawie dewizowym, bankowym i ubezpieczeniowym, w ustawodawstwie dotyczącym obrotów papierami wartościowymi, działalności spółek z udziałem zagranicznym oraz zasad nabywania nieruchomości przez cudzoziemców.
Relatywnie duże zmiany ustawodawcze musiała też Polska wprowadzić, żeby uzyskać pozytywną opinię Komitetu Spraw Podatkowych, zwłaszcza odnośnie do zakresu tajemnicy podatkowej i bankowej, zasad szacunku cen transferowych i międzynarodowej współpracy służb skarbowych.
Ponadto z powodu nacisków polskiego lobby okrętowego bardzo trudne okazały się też negocjacje w sprawie warunków przyszłego przystąpienia do „Porozumienia OECD o znoszeniu subwencji państwowych dla przemysłu stoczniowego”.
Całość negocjacji akcesyjnych udało się zamknąć w czerwcu 1996 r.[10] Po ostatecznym zaaprobowaniu wyników negocjacji przez Radę OECD 1 lipca 1996 r. polskie władze przekazały na ręce Sekretarza Generalnego Organizacji „Deklarację Rządu RP w sprawie warunków przystąpienia do Konwencji o OECDE”, zaś w dniu 11 lipca 1996 r. nastąpiło uroczyste podpisanie „Porozumienia” dotyczącego akcesji Polski do OECD.[11]
Natomiast oficjalną datą przyjęcia naszego kraje do tej Organizacji jest 22 listopada 1996 r., kiedy to „Instrument ratyfikacji i przystąpienia RP do Konwencji o OECD” złożony został we francuskim Ministerstwie Spraw Zagranicznych (które jest depozytariuszem tej Konwencji).
Próbując ocenić główne korzyści Polski z członkostwa w OECD, warto zauważyć, że - po pierwsze - w efekcie dostosowania naszego ustawodawstwa do standardów tej Organizacji, zwłaszcza w zakresie polityki dewizowej (wprowadzenie pełnej wymienialności złotego i zniesienie ograniczeń w obrotach dewizami), przepływów kapitałowych, transakcji niewidzialnych, polityki wobec inwestorów (włącznie z ułatwieniami w nabywaniu nieruchomości), polityki podatkowej i ekologicznej, nastąpiło przyśpieszenie reform rynkowych oraz liberalizacji polskiego życia gospodarczego.
Po drugie, pomyślne zamknięcie negocjacji akcesyjnych i przyjęcie Polski do OECD najpierw utorowało naszemu krajowi drogę do NATO (podobnie jak Węgrom i Czechom), a następnie pomogło w staraniach o pełne członkostwo w Unii Europejskiej, w szczególności poważnie ułatwiając przeprowadzenie negocjacji akcesyjnych z UE.
Po trzecie, dzięki członkostwu w OECD przemiany ustrojowe w Polsce nabrały charakteru nieodwracalnego, poprawiając polityczną i gospodarczą pozycję naszego kraju na arenie międzynarodowej, zwiększając poważnie naszą wiarygodność w oczach potencjalnych inwestorów i kredytodawców zagranicznych oraz poprawiając notowania w światowych rankingach.
Po czwarte, powyższe zaowocowało skokowym wzrostem napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) do Polski (potrojenie wielkości BIZ z 7,9 mld USD w okresie 1992-1995 do ponad 23 mld USD w latach 1996-1999) oraz pozwala na uzyskiwanie tańszych kredytów na międzynarodowych rynkach finansowych.
...
chomik_dodo